LES PROPOSITIONS DU CERCLE NATIONAL DU RECYCLAGE

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A quelques mois de l'échéance 2002, dans le cadre des réflexions préalables à l'ajustement des textes législatifs et réglementaires en matière d 'élimination des déchets municipaux, le Cercle National du Recyclage réaffirme tout d'abord son engagement dans la démarche de modernisation de la gestion des déchets et rappelle son adhésion aux objectifs de la loi qui sont autant d'appels à la mobilisation des collectivités locales.

Pour pouvoir envisager la mise en œuvre de programmes de gestion des déchets ambitieux, raisonnables au plan technique et surtout économique, le Cercle National du Recyclage émet une série de propositions et préconise la prise des mesures suivantes :


FONCTIONNEMENT DES SOCIETES AGREEES - PARTIE I

1/ DEFINITION DES MISSIONS ; CONTROLE

  • définir précisément le rôle, les missions et les responsabilités des sociétés agréées.
  • renforcer le contrôle exercé par la Commission consultative relative à l'agrément des organismes issus du décret du 1er avril 1999.
  • coordonner les positions des pouvoirs publics pour assurer le pilotage du dispositif par l'Etat.

2/ DEFINITION DES OJECTIFS ; EVALUATION

  • préciser les objectifs assignés aux sociétés agréées et les sanctions prévues en cas de manquement.
  • adopter une hiérarchisation claire des différents modes de valorisation.
  • arrêter une méthode fiable de mesure de l'efficacité du dispositif.

3/ DEFINITION DES BAREMES ; MECANISMES FINANCIERS

  • baser les structures des barèmes de soutiens aux collectivités locales sur un partage de la prise en charge du coût d'élimination des déchets d'emballages ménagers.
  • augmenter les soutiens versés aux collectivités locales pour renforcer l'effet incitatif.
  • baser la structure du barème producteurs sur l'application effective du principe pollueur-payeur.
  • augmenter le montant de la contribution volontaire pour renforcer l'effet préventif.
  • rendre les collectivités locales seules bénéficiaires de la distribution des fonds issus de la perception des contributions industrielles.



CONDITIONS FINANCIERES DE LA QUESTION DES DECHETS - PARTIE II

1/ AIDES A L'INVESTISSEMENT

  • maintenir les taux d'aide de l'ADEME au niveau de 1998.
  • affecter les sommes correspondant à la taxe de mise en décharge (étendre aux décharges internes) aux seuls soutiens à la modernisation de la gestion des déchets.
  • assurer la transparence des décisions de l'ADEME par le maintien d'une structure de coordination avec les élus.

2/ AIDES AU FONCTIONNEMENT

  • instaurer une contribution à l'élimination des publicités et journaux gratuits et produits jetables à usage unique.
  • revoir les critères d'attribution des soutiens des sociétés agréées.

3/ FISCALITE

  • abandonner la condition de contractualisation avec un organisme agréé pour l'application du taux réduit de TVA aux prestations de collecte sélective, tri et traitement des déchets ménagers.
  • envisager l'application du taux réduit de TVA à l'ensemble du service public d'élimination des déchets.
  • préciser les critères d'éligibilité au Fonds de Compensation de la TVA.

4/ FINANCEMENT

  • clarifier les tarifications et les circuits financiers des opérations d'élimination des déchets par l'obligation à présenter un rapport annuel.
  • cofinancer le service public d'élimination des déchets.



ET AUSSI - PARTIE III

  • encourager l'établissement des schémas globaux de gestion des déchets.
  • préserver la liberté des collectivités locales dans l'exercice de leur compétence d'élimination des déchets ménagers et assimilés.
  • donner des moyens aux politiques nationales de prévention et de valorisation.
  • préciser les niveaux de responsabilités entre tous les acteurs concernés par l'objectif 2002.
  • mettre en place le Conseil National des Déchets.
  • développer les actions de promotion des produits recyclés.
  • améliorer l'information du public.
  • inscrire le développement durable dans les programmes d'enseignement
  • etc.

POUR UNE AMELIORATION DU DISPOSITIF FRANÇAIS D'ELIMINATION DES DECHETS D'EMBALLAGES MENAGERS

CAHIER DES CHARGES 1999 - PARTIE V


Le cahier des charges attaché à l'arrêté d'agrément d'un organisme en application du décret n° 92-377 précise les objectifs assignés au titulaire, la nature et les conditions des accords passés avec les partenaires du dispositif et enfin les clauses de suivi et de contrôle de son activité par les Pouvoirs Publics.

Pour permettre de comprendre les raisons de la requête du Cercle National du Recyclage, nous nous livrons ci-dessous à une analyse détaillée de ce cahier des charges. Dans un souci de lisibilité, les extraits du texte sont reproduits en italique et analysés dans l'ordre de lecture chronologique.

Chapitre I - Objectifs

1/ Le titulaire est agréé pour contracter avec les personnes visées à l'article 4 du décret n°92-377 afin de prendre en charge la valorisation des déchets d'emballages pour lesquels ce contrat est passé.

Cette rédaction est totalement infondée car l'objet de l'agrément est de prendre en charge la responsabilité d'élimination des DEM. On constate ici un amalgame entre la responsabilité d'élimination transmise à Eco-Emballages par ses adhérents et l'objectif de valorisation assigné par l'Etat à la société agréée. En désaccord avec l'esprit du décret de 1992, le libellé du cahier des charges équivaut à limiter la responsabilité des emballeurs aux seuls déchets d'emballages ménagers (DEM) valorisés. Or, ce sont tous les DEM éliminés dont sont responsables les producteurs ou importateurs de produits commercialisés dans des emballages de la nature de ceux mentionnés à l'article 3 du décret du 1er avril 1992. La dérive est d'autant plus flagrante qu'à la page 10 de la demande d'agrément déposée le 19 juin 1996, on pouvait lire " la finalité d'Eco-Emballages est d'opérer un transfert de moyens des producteurs/conditionneurs (au sens du décret) vers les collectivités territoriales afin de procéder à l'élimination des DEM ". La demande d'agrément déposée en décembre 1998 mentionne quant à elle à la page 11 que " la finalité d'Eco-Emballages est d'opérer un transfert de moyens financiers des producteurs (au sens du décret) vers les collectivités territoriales afin de procéder à la valorisation des déchets d'emballages des ménages [...]. Rien ne vient expliquer ce changement d'objectifs ni cette nouvelle rédaction.

Conséquences :
La responsabilité des personnes visées à l'article 4 du décret du 1er avril 1992 se trouve limitée aux seuls déchets d'emballages ménagers valorisés.

PROPOSITION :
Dans un souci de conformité avec le cadre législatif et réglementaire, remplacer le mot " valorisation " par " élimination ".

Cette valorisation privilégie les solutions du recyclage des matériaux constitutifs des emballages.

C'est l'élimination qui doit privilégier le recours aux opérations optionnelles de valorisation en donnant une priorité au recyclage mais aussi au réemploi, à la régénération, etc. Pour autant, cette priorité donnée au recyclage devrait être associée à la fixation de l'objectif de 75 % de valorisation de DEM confiée à Eco-Emballages comme cela était le cas dans les clauses et conditions particulières de l'agrément délivré en novembre 1992 : " il est notamment pris acte de l'hypothèse avancée par le titulaire selon laquelle cette valorisation pourrait être assurée, tous matériaux confondus et en flux massique, pour les ¾ sous forme de recyclage et pour le reste par une valorisation énergétique conforme aux normes en vigueur ".

PROPOSITION :
Intégrer la mention de priorité donnée au recyclage au point 2 du Chapitre I qui précise les objectifs de valorisation confiés à Eco-Emballages.

Les contributions versées par ses co-contractants, dans les conditions prévues par le présent cahier des charges, ne peuvent être utilisées que pour la mise en œuvre des programmes d'actions en rapport avec l'objet défini au premier alinéa ci-dessous.

Comme la définition de l'objet de l'agrément 1999 est incorrecte, nous récusons la restriction de l'utilisation des contributions à l'usage exclusif de mise en œuvre des programmes d'actions en rapport avec la valorisation. Ici encore, la confusion existe entre l'objet de l'agrément et l'accomplissement d'une mission confiée par l'Etat. Pour le Cercle National du Recyclage, cette clause est en désaccord avec la réglementation car elle limite l'affectation des sommes versées aux opérations de valorisation. Or, ces dernières (recyclage, production d'énergie, régénération, etc. cf. : décision de la Commission 96/350/CE du 24 mai 1996 adaptant les annexes II A et II B de la directive 75/442/CEE du Conseil relative aux déchets) restent en dehors de l'obligation de prise en charge de la responsabilité d'élimination. Les sommes collectées par Eco-Emballages le sont au titre d'un transfert de la responsabilité d'élimination (Décret 92-377 du 1er avril 1992).

Aux termes de la loi du 15 juillet 1975 " l'élimination des déchets comporte les opérations de collecte, transport, stockage, tri et traitement nécessaire à la récupération des éléments et matériaux réutilisables ou de l'énergie [...] ". Ce sont donc ces opérations qui doivent bénéficier d'une prise en charge financière de la part de la société agréée. La valorisation des déchets d'emballages ménagers n'a pas à être abondée par la contribution des co-contractants, perçue au titre de l'élimination et qui a pour vocation d'être distribuée aux collectivités locales au titre de l'élimination des DEM. Les moyens financiers transférés n'ont pas à être dévolus à la valorisation qui n'est pas de la responsabilité des collectivités locales. Ils doivent participer à la prise en charge financière de l'élimination des DEM. L'imbroglio est ici flagrant entre les objectifs de responsabilisation financière des emballeurs et les objectifs fixés à Eco-Emballages dans le cadre de la réalisation de la mission fixée par les pouvoirs publics.

PROPOSITION :
Remplacer le mot " valorisation " par " élimination " au premier alinea du Chapitre I.

Le titulaire peut mener, dans le strict respect de ses missions ...

Pour pouvoir présumer du respect de la mission, il est nécessaire, au préalable, de la définir tout comme les responsabilités de chacun : Etat, collectivités locales et sociétés agréées. L'absence de définition précise des missions de la société Eco-Emballages entraîne une ambiguïté majeure en ce qui concerne le versement de sommes à d'autres destinataires que les collectivités locales.

Conséquences :
La société Eco-Emballages s'investit dans des opérations diverses financées par la contribution des adhérents perçue au titre de l'élimination sans que le lien avec la mission confiée par l'Etat soit avéré. Les sommes consacrées à ces opérations grèvent d'autant le budget consacré aux soutiens aux collectivités locales dans la mise en place de la collecte sélective et du tri

PROPOSITION :
Définir précisément les missions (autres que la réalisation de l'objectif de 75 % de valorisation des DEM) confiées à la société Eco-Emballages dans le cadre de son agrément et préciser leurs modalités de financement.

2/ L'objectif chiffré est d'atteindre à échéance du 30 juin 2001, un taux fixé par la Directive emballages, à savoir 50 % à 60 % de poids de valorisation globale dont 25 % à 45 % de recyclage tous matériaux, puis au 31 décembre 2002 un taux de valorisation globale d'au moins 75 % des déchets d'emballages ménagers pour lesquels les personnes visées à l'article 4 du décret 92-377 avaient contracté avec le titulaire.

La fixation d'un objectif, même si elle s'explique par la nécessité de pouvoir apprécier la réalisation de la mission confiée par l'Etat, pose plusieurs questions qui ne trouvent pas aujourd'hui de réponse satisfaisante.

Tout d'abord, c'est la hauteur de l'objectif fixé qui peut être discutée. En effet, 75 % de valorisation des déchets d'emballages ménagers produits par les contractants avec la société agréée est un taux qui se rattache difficilement à la responsabilité nationale en matière de valorisation des déchets d'emballages : pas de lien direct avec la Directive européenne ; concerne un gisement partiel de DEM ; pas de distinction entre valorisation matière et valorisation énergétique ; etc.

Par ailleurs, il semble particulièrement délicat de mettre en œuvre une procédure fiable et non contestable de mesure de la réalisation de l'objectif fixé et, surtout, des différentes responsabilités " contribuantes ". De fait, comment véritablement distinguer dans la constitution de résultat de valorisation, la performance de diversion des matériaux recyclables au niveau des collectivités de la performance de valorisation des DEM traités par les filières liées à Eco-Emballages. Le taux de valorisation fixé comme objectif à atteindre est la traduction de l'efficacité d'un dispositif global où les responsabilités de chacun sont mal identifiées. Pour qu'il existe un indicateur de la performance d'Eco-Emballages dans sa mission de valorisation, il convient d'individualiser sa fonction. Ceci étant fait, on pourra élaborer un indicateur de performance (par exemple un ratio franc dépensé / quantité de déchets d'emballages ménagers récupérés) qui mesure l'efficacité de l'outil Eco-Emballages dans la réalisation de sa mission de valorisation. S'ajoute à cela, la difficulté de bien appréhender le gisement des DEM dont Eco-Emballages a charge d'assumer la responsabilité d'élimination.

Plus largement, il demeure ardu d'appréhender la part de responsabilité que l'Etat transmet à la société agréée par la fixation d'objectifs de valorisation.

Conséquences :
Les responsabilités qui incombent à Eco-Emballages demeurent floues et la mesure de " l'efficacité " de la société anonyme ardue.

PROPOSITION :
Préciser la responsabilité transmise par l'Etat à la société Eco-Emballages. Définir plus précisément la mission et l'objectif confiés à Eco-Emballages et indiquer si leur réalisation sont des critères de délivrance ou de retrait de l'agrément.

Chapitre II : Clauses relatives aux relations contractuelles avec les personnes visées par l'article 4 du décret n°92/377

1/ [...] La contribution financière des co-contractants couvre les besoins liés à la collecte et au tri des déchets d'emballages ménagers comme indiqué à l'article 6 du décret.

D'une part, nous avons ici confirmation que les sommes collectées auprès des adhérents à Eco-Emballages sont destinées à soutenir financièrement les collectivités locales pour l'élimination des DEM à l'exclusion de toutes autres opérations. D'autre part, il existe une contradiction entre les bases de calcul de la contribution financière précisées dans ce cahier des charges et celles mentionnées à l'article 6 du décret du 1er avril 1992 qui indique que les bases de la contribution financière demandée par Eco-Emballages sont définies " en vue de permettre à cet organisme ou entreprise de mettre à disposition à valeur nulle ou positive les emballages triés par filières de matériaux ".

La définition de la contribution des co-contractants en fonction des dépenses aval actuelles est en complète opposition avec la traduction financière d'une responsabilité d'élimination. Il est donc particulièrement litigieux d'établir le barème " amont " en se basant sur les dépenses envisagées puisque celles-ci sont restreintes de par la subordination du versements des soutiens à la réalisation d'objectifs de qualité (PTM).

3/ [...], de l'évolution des besoins financiers tels que définis dans le cadre de l'article 6 du décret et fondés sur des évaluations économiques, techniques et écologiques.

Voir ci-dessus en ce qui concerne l'inopportunité du lien entre barème amont et barème aval.

Quid à ce jour des évaluations écologiques du dispositif ?

Conséquences :
La traduction financière de la responsabilité des emballeurs ne procède pas d'un partage des coûts effectué au préalable en fonction de l'évaluation du coût total d'élimination des DEM. Il s'en suit que la part du coût d'élimination des DEM supportée par les responsables de la mise sur le marché d'un produit emballé reste limitée. De plus, l'indexation des contributions sur les dépenses s'oppose aux principes d'économie globale du dispositif en faisant courir le risque d'une inflation permanente.

PROPOSITION :
Fixer les bases de la contribution des co-contractants à Eco-Emballages en fonction d'un objectif de prise en charge totale des coûts d'élimination des DEM par les personnes visées à l'article 4 du décret du 1er avril 1992.


Chapitre III : Clauses relatives aux accords avec les collectivités locales

1/ [...] le contrat prévoit que les collectivités :
 

-      s'engagent à développer des dispositifs de récupération des emballages multimatériaux en vue d'un recyclage (matière ou compost) par l'intermédiaire des filières des matériaux concernés et le cas échéant, de valorisation énergétique, ces dispositifs permettent au titulaire d'atteindre, au 31/12/2002 un taux de valorisation globale de 75 % en poids, des DEM produits ;

La mention faite ici de l'objectif de valorisation fixé par les pouvoirs publics à Eco-Emballages est inopportune. En effet, la rédaction peut être interprétée comme la transmission, en cas de contractualisation, aux collectivités locales de la responsabilité dans la réalisation de l'objectif de valorisation. Or, dans l'état des textes, aucune responsabilité de valorisation ne pèse sur les collectivités locales qui doivent éliminer dans des conditions environnementalement correctes. De plus, le taux de 75 % se rapporte ici à l'ensemble des DEM produits sur le territoire ce qui correspond à un gisement local plus important que celui des DEM dont les producteurs et/ou importateurs adhérent à Eco-Emballages. Il se pose aussi la question de savoir selon quels critères et par qui sera appréciée la capacité du dispositif à permettre au titulaire de réaliser son objectif. Partant du principe de liberté des collectivités locales dans leur choix des modes d'élimination des déchets municipaux, il semble difficile, dans l'état actuel des textes réglementaires et législatifs, qu'une contrainte puisse s'exercer " par ricochet " en fonction d'objectifs assignés à une société anonyme.

Conséquences :
Il existe un risque important à ce que les contrats établis entre les collectivités locales et Eco-Emballages reportent la responsabilité confiée par l'Etat à la société agréée sur les collectivités locales.

PROPOSITION :
Supprimer la référence à l'objectif confié par l'Etat à Eco-Emballages.

-      présentent un programme des moyens prévisionnels dont elles se doteront, de manière à atteindre et suivre les objectifs prévus dans le contrat notamment pour ce qui concerne le niveau de qualité requis des matériaux [...]

Ce passage illustre encore le glissement de la réalisation de l'objectif de valorisation de la société agréée vers les collectivités locales. En effet, les moyens mis en œuvre par les collectivités se doivent avant tout d'éliminer les déchets de leur compétence. Si la collectivité choisit des moyens de collecte sélective et de tri en vue de recyclage, c'est un engagement volontaire qui ne saurait être contraint par la fixation d'un objectif. Seule la circulaire du 28 avril 1998, sans valeur réglementaire, indique que " la moitié de la production de déchets dont l'élimination est de la responsabilité des collectivités locales soit collectée pour récupérer des matériaux en vue de leur réutilisation, de leur recyclage, de leur traitement biologique ou de l'épandage agricole ". Quant à la mention faite des niveaux de qualité requis, elle est particulièrement malvenue car cette donnée ne présume en rien des résultats de valorisation qui seront obtenus. La rédaction de ce passage laisse à penser qu'il existe une corrélation directe entre réalisation des PTM et les performances de valorisation. Il est à noter que les seuls objectifs mentionnés dans le contrat programme de durée portent sur la population desservie par une collecte sélective et sur les tonnages de DEM collectés sélectivement. L'atteinte des PTM n'est pas à proprement parler un objectif que doivent atteindre les collectivités locales qui peuvent préférer des filières de recyclage avec des exigences moins élevées en ce qui concerne la qualité des matériaux mis à leur disposition

Conséquences :
L'objectif de réalisation des PTM semble être imposé aux collectivités locales.

PROPOSITION :
Intégrer au chapitre III du cahier des charges l'objectif inscrit dans la circulaire du 28 avril 1998 en remplacement de la référence aux objectifs assignés à la société agréée.


3/ Dans le cadre des contrats programme de durée d'une durée de six ans renouvelable, le titulaire :

b) verse aux collectivités locales les soutiens détaillés en annexe 2 :

-      un soutien financier à la tonne triée aux PTM en fonction du matériau concerné. Lorsque la collectivité n'a pas opté pour la garantie de reprise pour un matériau, le titulaire peut, dans des conditions à définir, apporter un soutien à la tonne triée, lorsque les tonnes respectent les PTM ou un soutien différencié, dans le cas des solutions alternatives de recyclage, lorsqu'elles respectent un cahier des charges présenté par la collectivité locale et préalablement accepté par le titulaire ;

Plusieurs critiques doivent être ici exprimées :

  • la subordination du versement du soutien à la réalisation des PTM est totalement infondée. De fait, cette soumission est contraire à la traduction pleine et entière de la responsabilité d'élimination des personnes visées à l'article 4 du décret du 1er avril 1992 qui doit s'appliquer dès que la collectivité locale met en œuvre un système d'élimination des DEM satisfaisant aux exigences législatives et réglementaires.
  • la notion même de soutien différencié est irrecevable car la responsabilité des emballeurs ne varie pas en fonction de l'atteinte d'un niveau de qualité particulier. Le soutien n'est pas la rémunération d'une prestation effectuée par les collectivités locales mais la traduction financière, insuffisante à ce jour, de la responsabilité d'élimination des producteurs/importateurs de produits commercialisés dans des emballages de la nature de ceux mentionnés à l'article 3 du décret du 1er avril 1992.
  • l'acceptation préalable par le titulaire du cahier des charges présenté par la collectivité ne trouve aucune justification si c'est bien l'objectif de valorisation qui est recherché. A l'origine, le versement des soutiens était bien déclenché en fonction d'une attestation de recyclage et non pas suite au consentement préalable d'Eco-Emballages concernant la voie de valorisation empruntée. Le soutien était d'ailleurs versé dans tous les cas de valorisation-matière constatée, que les PTM soient respectées ou non.

Conséquences :
Les collectivités locales se retrouvent dans une situation de prestataire obligé des filières de matériaux Eco-Emballages ce qui est contraire aux règles administratives des marchés car il existe de fait une véritable entrave à la concurrence. Cette situation est aussi contraire à l'esprit de la circulaire du 28 avril 1998 qui demande aux collectivités de " détourner en vue d'une valorisation " mais qui n'oblige en rien à recourir à tel ou tel dispositif.

PROPOSITION :
Déclencher le versement du soutien dès la première tonne de DEM éliminée et ce, quel que soit le mode d'élimination choisi par la collectivité. Une majoration pourra être accordée en cas de valorisation effective.


Chapitre IV : clauses relatives aux accords avec les filières de matériaux

Ces accords peuvent également prévoir que le titulaire peut participer financièrement à la couverture de tout ou partie des frais de transport et des frais de tri complémentaire des matériaux collectés ...

Deux remarques s'en suivent :

  • si un tri complémentaire est nécessaire, cela signifie bien que la réalisation des PTM n'est pas un critères pertinent de " recyclabilité " ;
  • la participation financière de la société agréée dans la prise en charge de tout ou partie des frais de transport ou de tri complémentaire se fait au détriment du financement des opérations d'élimination des DEM menées par la collectivité locale.


Conséquences :
Il existe des flux financiers à destination des industriels, souvent liés aux co-contractants à Eco-Emballages, qui ne sont soumis à aucun contrôle et qui grèvent le budget des sommes alloués aux collectivités locales.

PROPOSITION :
Soumettre à la commission consultative les propositions de participation financière d'Eco-Emballages à d'autres usages que la prise en charge du coût d'élimination des DEM.

Chapitre V : clauses de contrôle et de suivi

Même si ce chapitre assigne au titulaire un certain nombre de devoirs, il ne contient aucun élément relatif aux sanctions que les pouvoirs publics pourraient prendre en cas de non-respect d'une ou plusieurs clauses.

Rien n'est dit quant à la possibilité de retrait de l'agrément : pour quels motifs ? dans quels cas ? selon quelle procédure ? Rien non plus sur les possibilités des pouvoirs publics de contraindre la société agréée à remplir toutes ses obligations.

PROPOSITION :
Préciser les sanctions susceptibles de s'appliquer en cas de manquement du titulaire dans le respect du cahier des charges attaché à l'arrêté d'agrément.

En conclusion, le Cercle National du Recyclage dénonce la délivrance de l'agrément en fonction d'une prise en charge de la valorisation des DEM ainsi que la définition de l'objectif qui y est attaché tant que les financements disponibles sont collectés au titre de l'élimination. Si l'Etat souhaite confier à Eco-Emballages une mission de valorisation, il faut que celle-ci soit assortie de financements propres. L'objet de la société Eco-Emballages est bien la prise en charge financière de la responsabilité d'élimination des producteurs/importateurs de produits emballés à destination des ménages (article 4 du décret du 1er avril 1992). Cela doit se traduire par la prise en charge du coût d'élimination des DEM et ce, quel que soit le mode d'élimination choisi par la collectivité.

LE DISPOSITIF FINANCIER AU SERVICE DE L'OBJECTIF 2002

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La nécessaire modernisation de la gestion des déchets engagée depuis 1992 a entraîné une évolution majeure des conditions financières de la prise en charge du service d'élimination des déchets par les collectivités locales.

L'actualité récente dans ce domaine est l'occasion pour le Cercle National du Recyclage de se livrer à une analyse globale du contexte financier de la gestion des déchets municipaux.

La difficulté de l'exercice réside dans la multiplicité des mécanismes mis en œuvre et à leur constante instabilité qui ne permet pas d'établir une perspective à moyen terme.

Réalisé dans un souci de clarté, le travail du Cercle National du Recyclage se situe dans une perspective de progrès et d'amélioration propre à encourager la réalisation des objectifs ambitieux de la loi de juillet 1992.


LES AIDES A L'INVESTISSEMENT DE L'ADEME - PARTIE I


La loi de juillet 1992 prévoyait le financement d'une politique d'aide aux collectivités pour les investissements à réaliser tant au niveau de la collecte que des installations de traitement. Du fait de l'application de nouvelles réglementations et de nouvelles techniques, les coûts de la gestion des déchets se sont accrus dans des proportions importantes. Le maintien de l'objectif 2002 correspond alors à une volonté claire de mobiliser d'avantage de moyens pour réussir la modernisation de la gestion des déchets. C'est dans cette perspective que l'ADEME avait relevé le taux d'aides aux investissements réalisés, répondant ainsi à l'attente du terrain et donnant un signal plus fort.

En mai dernier, les élus et responsables de collectivités locales ont accueilli avec désarroi la décision de l'ADEME de réduire de 38 % le taux des subventions à l'investissement malgré les engagements pris. Arguant de l'augmentation du nombre de projets présentés, l'ADEME justifie son revirement par la définition de nouvelles orientations stratégiques.

Il reste cependant évident que cette baisse brutale des subventions à l'investissement se traduira rapidement par de nouvelles difficultés dans l'adaptation nécessaire des modes de traitement des déchets. A terme, c'est la dynamique même des politiques locales d'élimination des déchets qui risque d'être brisée.

Le Cercle National du Recyclage dénonce le " pilotage à vue " de l'ADEME et s'inquiète du manque de concertation dans la réflexion préalable à l'annonce de la baisse des taux.

L'association, au nom de ses adhérents, trouve regrettable que l'instauration de la TGAP ait aussi été le prétexte à la suppression de la procédure de concertation qui, dans le cadre du Comité consultatif, permettait aux représentants des collectivités locales de peser dans les décisions d'affectation des subventions.

De la même façon, le Cercle National du Recyclage fait part de son inquiétude quant la montée en puissance attendue de la TGAP correspondant pour partie au relèvement de la taxe de mise en décharge alors que son montant a déjà augmenté de 50 % au 1er janvier 99. Au-delà de l'augmentation, c'est surtout l'affectation des recettes issues de la TGAP au financement des politiques de l'Etat qui pose problème si la totalité du produit perçu au titre de la mise en décharge n'est pas consacrée au financement de la modernisation de la gestion des déchets.


LES AIDES AU FONCTIONNEMENT - PARTIE II


La signature de l'arrêté d'agrément de la société Eco-Emballages entérine la rénovation des barèmes " amont " et " aval ". Pour les collectivités locales en relations contractuelles avec la société agréée, cela signifie un relèvement substantiel du montant des aides.

Même s'il subsiste de nombreux points de désaccord quant à la structure même de ces barèmes (voir document : analyse des mécanismes actuels de soutiens financiers), le Cercle National du Recyclage considère le réajustement des soutiens à destination des collectivités locales comme un signal encourageant. En effet, selon les cas, c'est une augmentation pouvant atteindre 30 % qui pourra être observée. Par ailleurs, la rétroactivité au 1er janvier 98, si elle est appliquée, est aussi un motif de satisfaction, tout comme l'application de la progressivité en fonction de la performance pour tous les matériaux.


L'APPLICATION DU TAUX REDUIT DE TVA - PARTIE III


L'article 31 de la loi de finances 1999 a introduit l'abaissement du taux de TVA à 5,5 % pour les prestations de collecte, de tri et de traitement des déchets visés aux articles L.2224-13 et L.2224-14 du code général des collectivités territoriales pourtant sur des matériaux ayant fait l'objet d'un contrat conclu entre une commune ou un établissement public de coopération intercommunale et un organisme ou une entreprise agréé au titre de la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975. Une instruction fiscale parue au B.O.I. du 20 mai 1999 commente et précise les conditions d'application du taux réduit. Globalement, cette disposition répond à l'attente des collectivités locales. Il convient toutefois de rester vigilant quant à l'interprétation qu'en auront les services fiscaux.

Le Cercle National du Recyclage salue cette adaptation du cadre fiscal de l'éliminations des déchets mais récuse le rôle de prescripteur fiscal donné aux sociétés agréées. Cette subordination à la signature d'un contrat entre collectivités locales et sociétés agréées réduit la portée incitative attendue et confère à des sociétés privées Adelphe et Eco-Emballages une importance malvenue et surtout peu compatible avec leur nature. Sachant qu'une société agréée n'a pas d'obligation indiscutable d'établir un contrat avec une collectivité qui lui en fait la demande, il s'en suit une réelle difficulté d'appréciation de la validité de la condition inscrite à l'article 31 de la loi de finances 1999. Cette rédaction nous paraît être la source potentielle de nombreux contentieux qu'il conviendrait d'anticiper.


ET AU FINAL ? - PARTIE IV


Il est intéressant d'évaluer l'impact de ces décisions sur le coût d'élimination des déchets ménagers à la charge de la collectivité.

Lors de sa conférence de presse du 26 mai dernier, Madame Dominique VOYNET a indiqué que les décisions intervenues en 1998 et 1999 conduisent à une réduction notable de 16 % sur la période 1997-1999, du coût résiduel de gestion des déchets à la charge des collectivités locales.

L'appréciation générale du Cercle National du Recyclage reste cependant mitigée pour les raisons suivantes :

  • la baisse des taux d'aides ADEME réduit fortement le bénéfice de l'application du taux réduit de TVA aux prestations de collecte et de tri sélectif des déchets ménagers et assimilés et aux prestations de traitement de ces déchets.
  • les aides au fonctionnement des sociétés agréées restent insuffisantes pour représenter une réelle incitation à la mise en place de la collecte sélective et du tri.
  • la traduction du principe pollueur-payeur reste limitée aux seuls déchets d'emballages ménagers.
  • l'application du taux réduit de TVA reste encadrée par des contraintes trop strictes.
  • la gestion de l'accès au FCTVA n'a toujours pas trouvé de réponse satisfaisante.


En conclusion, et malgré certains motifs de satisfaction c'est d'abord l'impression d'instabilité et d'incertitude qui est préoccupante pour les élus en charge de la gestion des déchets. Les promesses non tenues, les fluctuations des messages diffusés sont autant de motifs qui risquent d'aboutir à un désengagement des collectivités locales du processus de modernisation des modes d'élimination des déchets. Enfin, c'est bien entendu les conditions financières de cette modernisation qui apparaissent au premier rang des préoccupations : quelle sera en définitive l'évolution de la participation de l'Etat au financement du programme initié par la loi de juillet 1992 ?

POUR UNE AMELIORATION DU DISPOSITIF FRANÇAIS D'ELIMINATION DES DECHETS D'EMBALLAGES MENAGERS

ARRETE D'AGREMENT DU 11 JUIN 1999 - PARTIE IV



a/ " prise en charge "

L'article premier de ce texte indique l'objet de l'agrément d'Eco-Emballages qui consiste à " assurer la prise en charge des déchets résultant de l'abandon des emballages usagés de produits consommés ou utilisés par les ménages, pour lesquels des producteurs ou des importateurs de produits emballés ont contracté avec le titulaire ". Les termes de " prise en charge " utilisés dans la rédaction du décret et de l'arrêté restent trop vagues et sont associés selon les textes et les interprétations aux emballages usagés, aux déchets résultant de l'abandon d'emballages usagés ou bien encore à la responsabilité d'élimination des déchets d'emballages.

Conséquences :
Les responsabilités incombant aux sociétés agréées du fait de leur agrément ne sont pas clairement définies.

PROPOSITION :
Préciser dans l'arrêté d'agrément (voire dans le décret) que l'organisme ou l'entreprise agréé a pour objet de prendre en charge la responsabilité d'élimination des déchets d'emballages ménagers. Cette précision éviterait toute ambiguïté dans la rédaction du cahier des charges.

b/ élimination / valorisation

L'agrément est délivré à la société Eco-Emballages en fonction de la capacité tant financière que technique (article 6 du décret du 1er avril) de l'entreprise à " mener à bonne fin les opérations requises pour l'élimination des emballages usagés [...] ". Seul l'objectif d'élimination est énoncé. En aucun cas, les termes " prise en charge " ne sont associés à une quelconque responsabilité de valorisation. Le champ d'activité des organismes ou entreprises agréés se limite de fait à l'élimination des déchets d'emballages ménagers.

N.B. : aux termes de la loi de 1975, l'élimination des déchets comporte les opérations de collecte, transport, stockage, tri et traitement nécessaires à la récupération des éléments et matériaux réutilisables ou de l'énergie. La valorisation ne constitue pas un mode d'élimination. De plus, la directive 75/442/CEE et ses modifications distinguent les opérations d'élimination (annexe II A) des opérations de valorisation (annexe II B).

Ceci est d'ailleurs confirmé par l'objet social d'Eco-Emballages qui est " d'offrir aux adhérents le service de la prise en charge de leurs déchets d'emballages ménagers, conformément aux obligations auxquelles ils sont soumis de par la loi du 15 juillet 1975 et du décret d'application n° 92-377 du 1er avril 1992 " (extrait de la demande d'agrément 1996 émise par la société Eco-Emballages). S'il en était encore besoin, la lecture des statuts d'Eco-Emballages mentionne que la société a pour objet " l'organisation de systèmes visant à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux et plus particulièrement la prise en charge des emballages d'entreprises soumises aux obligations résultant de la loi du 15 juillet 1975 et de ses décrets d'application ".

c/ motif et conditions de l'agrément

Le texte qui encadre la procédure d'agrément est le décret du 1er avril 1992. Dans son article 6, ce dernier indique les motifs et les conditions au titre desquels l'agrément est délivré par les pouvoirs publics : capacités techniques et financières, conditions de satisfaction des clauses du cahier des charges. On constate toutefois que l'arrêté d'agrément 1999 ne mentionne pas si ces critères ont été vérifiés. Par ailleurs, le décret précise que " Cet organisme ou société doit, à l'appui de sa demande d'agrément, justifier [...] ". Pourtant, l'arrêté d'agrément 1999 ne fait en aucune manière référence à une quelconque demande d'agrément produite par le pétitionnaire Eco-Emballages SA. De plus, l'arrêté du 23 juillet 1992 indique que " Dans le cadre de la procédure d'agrément fixée par l'article 6 du décret du 1er avril 1992, il est créé une commission consultative [...] (article 1er) " et que " La commission consultative est saisie pour avis des demandes d'agrément présentées en application de l'article 6 du décret du 1er avril susvisé. (article 5) ". Ici encore, aucune référence à cette procédure n'est rappelée dans le libellé de l'arrêté d'agrément 1999. Enfin, l'arrêté d'agrément 1996 précise que " tous les trois ans, l'Agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'énergie réalisera un bilan détaillé de l'activité et des résultats obtenus par le titulaire, sur la base duquel l'agrément pourra être reconduit pour une nouvelle durée de six, à la demande du titulaire. ". Or, rien dans la rédaction de l'arrêté d'agrément 1999 ne précise que l'agrément est délivré sur la base de ce bilan.

Conséquences :
Les motifs et conditions de l'agrément ainsi que la procédure ayant abouti à la délivrance de l'agrément restent obscurs, ce qui ne traduit pas la volonté initiale de " transparence " du dispositif.

PROPOSITION :
Préciser, dans la rédaction de l'arrêté d'agrément, les motifs (capacités techniques et financières vérifiées, bilan établi par l'ADEME convenable au regard des missions et des objectifs confiés au pétitionnaire), les conditions (respect de l'obligation de préciser les conditions envisagées pour satisfaire aux clauses du cahier des charges, mention des objectifs) et la procédure suivie pour aboutir à la délivrance de l'agrément.

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