MANIFESTE DU CERCLE NATIONAL DU RECYCLAGE POUR UNE GESTION DURABLE DES DECHETS

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LES RESPONSABILITES DE LA GESTION DES DECHETS - THEME I

La gestion actuelle des déchets s’organise selon différentes responsabilités :

• La responsabilité légale qui renvoie à l’obligation d’assumer les dommages à l’environnement ;
• La responsabilité financière qui renvoie à l’obligation de payer tout ou partie de la gestion des déchets issus des produits à la fin de leur vie utile ;
• La responsabilité organisationnelle qui renvoie à l’obligation de gérer physiquement les déchets issus des produits à la fin de leur vie utile.

Si la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l’élimination des déchets et à la récupération des matériaux rend les collectivités locales responsables sur le plan financier et organisationnel de la gestion des déchets des ménages sur un principe d’hygiène et de salubrité publique, elle prévoyait déjà en son article 6 de renvoyer la responsabilité légale et la responsabilité financière au producteur : « Il peut être fait obligation aux producteurs, importateurs et distributeurs de ces produits ou des éléments et matériaux entrant dans leur fabrication de pourvoir ou de contribuer à l’élimination des déchets qui en proviennent ». La politique européenne des quinze dernières années en matière de déchets en fait un principe qui est passée de l’incitation à l’obligation. Seule la responsabilité financière du couple producteur / consommateur peut engager le cercle vertueux de l’éco-conception des produits et de la prévention des déchets.

LA PREVENTION DES DECHETS - THEME II

Un principe irréfutable de la gestion des déchets est que « le déchet dont on se débarrasse le plus facilement est celui qui n’existe pas ». La prévention des déchets consiste à mettre en place des moyens visant à réduire la production des déchets tant en quantité qu’en potentiel de pollution. La responsabilisation du producteur d’un bien par l’internalisation des coûts d’élimination du déchet dans le prix du produit (détaillée dans les thèmes I et V) est également une mesure de prévention.

LE DEVELOPEMENT DURABLE DE LA GESTION DES DECHETS - THEME III

Le développement durable se définit comme « un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs ». Il ne peut s’obtenir que dans l’atteinte d’un équilibre entre économie, écologie et développement social. Afin de contribuer activement à ce principe, il est nécessaire d’intégrer ces dimensions dans la gestion des déchets.

LA MAITRISE DES COUTS DE LA GESTION DES DECHETS - THEME IV

Depuis quelques années, les collectivités locales se sont trouvées confrontées à une hausse importante des coûts liés à la gestion des déchets. Cette augmentation s’explique notamment par la modernisation des installations de collecte et de traitement, l’application de nouvelles normes sur les centres de stockage et les unités d’incinération, …
Aujourd’hui, pour éviter l’accroissement de la pression fiscale liée aux déchets, il est nécessaire que le coût global de leur gestion ne subisse plus de fortes augmentations.

LE FINANCEMENT DE LA GESTION DES DECHETS - THEME V

Aujourd’hui le financement de la gestion des déchets est à la charge des collectivités locales. Cependant, le principe pollueur-payeur prescrit que le pollueur supporte les coûts de la prévention et du contrôle de la pollution. Depuis quelques années la perception du « pollueur » est en train de se modifier, passant de la personne physique ou morale qui produit un déchet à la personne physique ou morale qui produit et met sur le marché un bien qui deviendra un jour un déchet.

LES OUTILS DE LA GESTION DES DECHETS - THEME VI

Afin d’enclencher rapidement l’amélioration globale de la gestion des déchets en privilégiant les solutions environnementalement pertinentes, il est possible d’agir sur certains outils techniques et financiers.

LES TECHNIQUES RELATIVES A LA GESTION DES DECHETS - THEME VII

L’amélioration de la gestion des déchets passe nécessairement par la connaissance des réalités de terrain. Certaines notions plus techniques doivent donc être également abordées de manière concrète et approfondie.

L’INFORMATION SUR LA GESTION DES DECHETS - THEME VIII

L’information du public relative aux effets sur l’environnement et la santé publique des opérations de gestion des déchets est le 4ème objet de la loi n°92-646 du 13 juillet 1992. La généralisation de la collecte sélective des déchets d’emballages ménagers a permis une prise de conscience globale des problématiques liées à la gestion des déchets. Les collectivités locales assistent désormais à une demande d’information grandissante et se doivent de répondre aux attentes de leurs citoyens. De plus, l’acceptation par la population de nouvelles installations de traitement des déchets ne peut être obtenue qu’en fonction d’une concertation aboutie.

DOSSIER DE PRESSE DU 4 JUIN 2004

UNE INGERENCE DE PLUS DANS LA GESTION DES COLLECTIVITES - PARTIE IIE II

Les demandes d'agrément présentées par les sociétés Adelphe et Eco-Emballages comportent des clauses qui les conduisent à intervenir de plus en plus dans l'élimination des déchets, domaine qui relève pourtant de la responsabilité des communes et de leurs groupements, selon l'article L2224-13 Code Général des Collectivités Territoriales. Ces tentatives d'ingérence concernent notamment les aspects suivants :

• les moyens de collecte des déchets d'emballages ménagers et l'organisation du service ;
• les relations des collectivités locales avec leurs habitants ;
• la rédaction des marchés de prestations et le suivi des contrats avec les prestataires.

1 - LES MOYENS DE COLLECTE DES DECHETS D'EMBALLAGES MENAGERS ET L'ORGANISATION DU SERVICE

Les collectivités locales ont la responsabilité d'organiser le service public de gestion des déchets ménagers, dont le champ est beaucoup plus vaste que les seuls déchets d'emballages ménagers. De ce fait, les collectivités locales mettent en place un service global, destiné à leurs habitants et qui prend en compte des contraintes techniques très diverses. Elles arbitrent les éventuels divergences entre les types de collecte ou les filières de traitement selon des priorités définies au niveau local. Elles doivent donc garder toute latitude d'effectuer les choix nécessaires. Or, à plusieurs reprises, la demande d'agrément comprend des formulations qui tendent à orienter les choix des collectivités vers les modes de collecte des déchets d'emballages ménagers supposés les plus performants.

La fréquence des collectes, la forme, la taille ou la couleur des bacs correspondent à des choix organisationnels précis. Ils concernent non seulement la collecte, mais aussi l'organisation des filières de traitement. Les collectivités locales peuvent éventuellement prendre conseil auprès de leurs opérateurs, qui connaissent les difficultés de logistique inhérentes à ces activités, mais elles restent seules responsables de leurs décisions face à leurs concitoyens. Les sociétés agréées n'ont pas à être prescripteurs en la matière.

Optimiser les moyens et maîtriser les coûts est une préoccupation constante des collectivités locales. Toutefois, elles entendent rester maître de leur décision en la matière, car il leur faut arbitrer entre plusieurs contraintes parfois contradictoires : diminuer la fréquence des collectes peut être contraire à la garantie de la salubrité et de l'hygiène publique. Il est donc regrettable que le document détaille les moyens à mettre en œuvre, en laissant entendre que ces mesures sont applicables partout. Enfin, ce type de commentaires n'a pas sa place dans une demande d'agrément.

L'implantation de nouvelles unités de traitement préoccupent de nombreuses collectivités. Toutefois, il s'agit souvent de problèmes complexes, qui dépassent parfois le cadre de la gestion des déchets d'emballages ménagers, pour toucher à la politique locale. Il n'est pas dans les attributions des sociétés agréées de prendre position, même de manière très générale, sur ces questions.

La définition des objectifs assignés à la gestion des déchets relève d'une décision politique, de la compétence des élus. Les sociétés agréées n'ont pas à prendre position sur ce sujet. Par ailleurs, si la mise en œuvre d'économie d'échelle peut être une mesure de saine gestion, elle implique l'organisation d'une coopération intercommunale, question relevant exclusivement de la politique locale. Il faut également rappeler que le service public d'élimination des déchets concerne un champ beaucoup plus large que les seuls déchets d'emballages ménagers. Les élus ne peuvent optimiser exclusivement la gestion des déchets d'emballages et négliger les autres types de déchets ménagers.

Si les collectivités locales sont également soucieuses d'optimisation, elles restent prudentes sur la liste des leviers d'amélioration, surtout en l'absence de toute étude systématique. Il est donc délicat de définir dès à présent les leviers les plus pertinents d'optimisation, sauf si le résultat est connu avant le début des études prévues.

« Les objectifs du partenariat avec les collectivités locales présentés en première partie du document sont essentiellement :
- de permettre aux Collectivités locales de lettre en œuvre toute action visant à réduire le coût de la collecte, du tri et du recyclage notamment en étudiant les leviers les plus pertinents d'optimisation (périodicité de la collecte, dotation en bacs, organisation des Centres de Tri…) »(Demande d'agrément Eco-Emballages)

L'expérience issue de l'exploitation des centres de tri a démontré l'importance des caractérisations. Toutefois, les méthodes sont encore loin d'être éprouvées et les travaux de l'AFNOR ne sont pas terminés. Il est donc prématuré d'imposer une méthode de caractérisation qui n'est pas encore validée. De plus, dans les discussions concernant la norme XP X30-437, il était initialement prévu de la mettre en place à partir du barème E, soit lors du renouvellement d'agrément prévu en 2011.

2 - LES RELATIONS DES COLLECTIVITES LOCALES AVEC LEURS HABITANTS

Les relations entre les collectivités locales et leurs habitants ne sont pas limitées aux seuls problèmes de collecte sélective des déchets d'emballages ménagers. Elles s‘inscrivent dans l'ensemble de la politique locale. Par ailleurs, les collectivités construisent leur communication en fonction de paramètres locaux. S'il est toujours profitable de connaître les pratiques des autres collectivités, les sociétés agréées ne peuvent pas recommander un type de communication plutôt qu'un autre.

3 - LA REDACTION DES MARCHES DE PRESTATIONS ET LE SUIVI DES CONTRATS AVEC LES PRESTATAIRES

Lorsque la collectivité locale décide de mener une étude, elle définit elle-même ses besoins et le contenu de l'étude. Il n'est pas choquant, dans la mesure où les sociétés agréées financent en partie ces études, qu'elles définissent des critères d'attribution des aides et le contenu du document qui leur sera transmis. Toutefois, les sociétés agréées ne peuvent pas se substituer aux collectivités locales pour définir le contenu de l'étude, le cahier des charges du marché de prestations passé par la collectivité ou la forme du rapport final.

Les études de connaissance des leviers d'optimisation sont des études locales, adaptées à la pratique de la collectivité. Il est donc curieux que la demande d'agrément définisse leur contenu de manière aussi précise. Il serait préférable d'attendre de disposer d'une plus grande expérience en la matière. Enfin, si certains leviers d'optimisation sont communs à plusieurs collectivités, il est probable que d'autres leviers seront spécifiques à la collectivité étudiée.

Les sociétés agréées finançant en partie les études d'optimisation peuvent contrôler qu'elles correspondent à leurs règles d'attribution des soutiens. Il est plus étonnant qu'elles demandent des modifications du contenu. En effet, si l'étude a déjà été réalisée, il n'est plus possible d'en modifier le contenu. Si le contrôle a lieu avant le début de l'étude, les sociétés agréées seront donc amenées à valider le marché de prestations passé par la collectivité, situation qui ne manquera pas de poser des problèmes d'ordre juridique.

Pour permettre une comparaison des différentes études qui seront réalisées, il est préférable de standardiser les méthodes. Toutefois, si les sociétés agréées imposent l'utilisation d'un logiciel précis, qu'elles ont développé elles-mêmes, il est indispensable que tous les prestataires des collectivités aient accès à ce logiciel. Dans le cas contraire, le principe d'égalité d'accès à la commande publique ne serait pas respecté. Enfin, les logiciels sont habituellement protégés par des licences d'exploitation payantes. Il serait discutable d'imposer aux éventuels prestataires d'acquérir ce logiciel à titre payant.

Les collectivités locales établissent des relations contractuelles avec leurs opérateurs. Dans ces contrats, elles demandent à leurs opérateurs d'effectuer, sous leur contrôle, des opérations concernant la collecte et le tri des déchets d'emballages ménagers. Les sociétés agréées n'ont pas à intervenir dans les contrats entre les collectivités et les opérateurs. Si des relations de travail peuvent s'établir sur le terrain, seules les collectivités ont le pouvoir de contrôler les opérateurs.

DOSSIER DE PRESSE DU 4 JUIN 2004

DES CONSEQUENCES FIANCIERES MAJEURES POUR BEAUCOUP DE COLLECTIVITES LOCALES - PARTIE III

La structure même du barème D tend à diminuer les soutiens versés aux collectivités locales très performantes et à augmenter les soutiens des collectivités locales ayant de faibles performances. Cette diminution des soutiens versés aux collectivités locales est illustrée par les trois types d'analyses ci-dessous :

• la comparaison des courbes des niveaux de soutiens en fonction des performances pour les barèmes C et D  ;
• le calcul des soutiens à la tonne triée pour les performances « objectifs 2008 » du nouvel agrément  ;
• l'exemple de calcul des soutiens selon les barème C et D pour cinq collectivités .

1 - DES SOUTIENS UNITAIRES A LA BAISSE POUR TOUS LES MATERIAUX

Les soutiens à la tonne triée par matériaux, calculés en fonction de la performance de collecte des matériaux, ne peuvent être comparés graphiquement par simple superposition des courbes telles qu'elles sont présentées dans le barème actuel et dans la demande d'agrément du nouveau barème.

En effet, selon le barème C le niveau de soutien déterminé s'applique directement à la totalité des tonnages soutenus. Dans le cas du barème D, les tonnages sont soutenus à des montants différents suivant les paliers de performances de collecte, c'est à dire pour une performance basse, les tonnages sont soutenus à un niveau bas, pour une performance moyenne, une partie des tonnages est soutenue au niveau bas et le reste au niveau moyen, etc.

Les courbes permettant de déterminer le niveau global du soutien applicable à l'ensemble du tonnage récupéré sont construites à partir des formules indiquées dans le nouveau barème présenté dans la demande d'agrément. Les comparaisons entre les barèmes C et D illustrées ci-dessous portent donc, dans les deux cas, sur le montant global du soutien en fonction de la performance de collecte.

Dans le nouveau barème, les soutiens à la tonne triée peuvent être augmentés par la majoration à la performance globale, pouvant atteindre 30 % du soutien initial. C'est pourquoi, les deux niveaux seuils pour chaque matériau (soutien sans majoration et soutien avec 30% de majoration) ont été représentées sur les graphiques, sachant que les niveaux de soutien applicables à chaque collectivité seront situés entre les deux courbes.

2 - UN SOUTIEN MOINS ELEVE POUR LES PERFORMANCES "OBJECTIFS"

Les objectifs de taux de recyclage 2008 s'appliquent aux résultats globaux des sociétés agréées. Toutefois, ce sont les performances des collectes sélectives organisées par les collectivités locales qui permettront ou non d'atteindre ces objectifs. Si nous supposons donc que toutes les collectivités locales contribuent de la même façon à la réalisation de ces objectifs, il est facile de définir les performances nécessaires pour atteindre les objectifs prévus.

Or, si nous calculons les soutiens à la tonne triée versés pour les performances par matériaux de l'objectif 2008 des sociétés agréées (calcul effectué pour une collectivité de 100 000 habitants et des taux d'habitat vertical de 25 %), nous constatons que le barème C est plus avantageux que le barème D.

3 - COMPARAISON DES SOUTIENS BAREME C ET BAREME D POUR CINQ COLLECTIVITES LOCALES

Nous prenons le cas de 5 collectivités locales qui nous ont communiqué leurs performances effectives. Afin de permettre des comparaisons, nous ramenons la population à 100 000 habitants (correspondant à une intercommunalité de taille moyenne), sachant que 100 % de la population est desservie par la collecte sélective. Les exemples ci-dessous diffèrent donc par le taux d'habitat vertical, le taux d'habitat rural dispersé et les performances en fonction des matériaux.

3.1 - Collectivité A

3.2 - Collectivité B

3.3 - Collectivité C

3.4 - Collectivité D

3.5 - Collectivité E

Malgré la diversité des situations, la plupart des collectivités locales voient leurs soutiens diminuer. Toutefois, dans certains cas, les nouveaux soutiens créés (soutien à l'optimisation par exemple, dispositif de lissage) permettront de compenser transitoirement les pertes. Le niveau de ces dédommagements sera très variable d'une collectivité à l'autre et il n'est pas possible de procéder à une comparaison d'ensemble. Il est à craindre que ces nouvelles dispositions n'accroissent les écarts entre collectivités.

DOSSIER DE PRESSE DU 4 JUIN 2004

UN COUP D'ARRET A LA DYNAMIQUE DU RECYCLAGE - PARTIE I

•  la baisse du gisement de déchets d'emballages ménagers servant de référence ;
• la réduction des objectifs assignés aux organismes agréés.

1 - Un gisement de dechets d'emballages menagers de reference revu la baisse

• l'augmentation du taux de récupération calculé, sans pour autant augmenter les quantités effectivement récupérées ;
• la pénalisation des collectivités locales très performantes, qui, en dépassant le gisement de référence des déchets d'emballages ménagers, verront, selon le nouveau barème, leur soutien unitaire diminuer.

1.1 - Acier

1.2 - Papier-carton

Si la collectivité locale collecte 20 kg de déchets d'emballages papier-carton par habitant et par an, elle récupère 62,5 % du gisement estimé en 1999 (20 kg comparés à 32 kg de gisement en 1999). Les mêmes quantités collectées porteront le taux de récupération à 110,5 % du gisement estimé en 2003 (20 kg comparés à 18,1 kg du nouveau gisement 2003). Dans le premier cas, elle a de bonnes performances ; dans le deuxième cas, elle récupère plus que le gisement des déchets d'emballages ménagers papier-carton.

Cette augmentation apparente du taux de récupération des collectivités locales peut sembler avantageuse, mais elle tend à rendre suspecte la notion même de performance qui peut varier en fonction de conventions de calcul. Il devient donc urgent d'entreprendre une campagne nationale de caractérisations des déchets ménagers, afin de lever, autant que possible, les incertitudes sur le gisement des déchets d'emballages ménagers.

Le Ministère de l'Ecologie et du Développement Durable lui-même semble manifester une certaine inconstance dans ses données de référence. En effet, dans le projet de cahier des charges annexé aux arrêtés d'agrément le gisement est évalué à 86,1 kg/an/hab. Sur le site Internet du Ministère, la rubrique « je trie mes déchets », datée du 5 mai 2004, comprend la mention suivante :

« Chaque Français génère en moyenne 360 kg de déchets ménagers par an. Les emballages (bouteilles, cartons, boîtes de conserve …) représentent 30 % environ du poids total. »

Remarquons que 30 % de 360 kg/an/hab. représentent 108 kg/an/hab. et non 86,1 kg/an/hab.

Enfin, le nouvel agrément ne comprend plus aucune possibilité de prendre en compte les variations locales du gisement (clause dite des 20 %). Une telle mesure défavorise toutes les collectivités à faible production de déchets ménagers, alors même que la réduction des quantités de déchets fait l'objet d'une politique nationale de prévention. Cette situation est d'autant plus regrettable que le bien-fondé d'une telle mesure n'a jamais été contesté ; la clause de variation locale du gisement de déchets ménagers a été abandonnée, faute de moyens de contrôler la réalité des productions de déchets, alors même que le barème D développe les contrôles en entrée et sortie des centres de tri.

2 - Des objectifs moins ambitieux

La comparaison des objectifs définis par les cahiers des charges des agréments « barème C » et « barème D » suscite quelques inquiétudes sur les objectifs de la politique française de développement du recyclage.

Cahier des charges pour l'agrément d'un organisme agréé en application du décret n°92-377
annexé à l'arrêté d'agrément du 11 juin 1999.
« L'objectif chiffré est d'atteindre à l'échéance du 30 juin 2001 les taux fixés par la Directive Emballages, à savoir 50 à 60 % en poids de valorisation globale dont 25 à 45 % de recyclage, tous matériaux confondus, avec un minimum de 15 % de recyclage pour chaque matériau, puis au 31/12/2002 un taux de valorisation globale d'au moins 75 % des déchets d'emballages ménagers pour lesquels les personnes visées à l'article 4 du décret n° 92-377 auront contracté avec le titulaire. »

Pour mémoire, le Cercle National du Recyclage attend toujours la réponse du Ministère de l'Ecologie et du Développement Durable sur les éventuelles sanctions à prendre en cas de manquement à la réalisation des objectifs. Au 31 décembre 2002 le taux de valorisation des déchets d'emballages ménagers atteint par Eco-Emballages était de 73,1 %.


Projet de cahier des charges pour l'agrément d'un organisme agréé en application du décret n°92-377
annexé au nouvel arrêté.

« Le titulaire contribue à l'atteinte des objectifs de valorisation et de recyclage globaux fixés par la directive 2004/12/CE du 11 février 2004 emballages et déchets d'emballages. Ces objectifs sont d'atteindre au 31 décembre 2008 au moins un taux de valorisation de 60% et un taux de recyclage de 55%.

L'annexe I précise les taux que le titulaire pense atteindre au 31 décembre 2008, en vue de contribuer à l'atteinte des objectifs globaux. A minima, le titulaire doit atteindre les taux de recyclage suivants :

Taux de recyclage Acier : 75 %

Taux de recyclage Aluminium : 30 %

Taux de recyclage Papier-carton : 50 %

Taux de recyclage Plastiques : 21,5 %

Taux de recyclage Verre : 65 % »


Contrairement aux pratiques retenues dans le précédent agrément, le Ministère de l'Ecologie et du Développement Durable n'a plus assigné d'objectifs globaux particuliers, différents de ceux de la directive. Les sociétés agréées ne devront que contribuer «   à l'atteinte des objectifs de valorisation et de recyclage globaux fixés par la directive 2004/12/CE du 11 février 2004 emballages et déchets d'emballages ». Il est donc intéressant de comparer les objectifs 2008 et les résultats atteint par Eco-Emballages en 2002.

Le niveau des objectifs a deux utilisations distinctes :
* Le calcul du montant du point vert pour chaque catégorie de matériau ;
* L'affichage d'une volonté de développer une politique ambitieuse de recyclage des déchets d'emballages ménagers.

De ce fait, l'ambition politique a disparu sous les calculs de répartition de l'effort financier entre les différentes filières de matériaux. S'il est normal que les sociétés agréées se préoccupent d'assurer une équité de traitement entre leurs contributeurs, il est regrettable que le Ministère de l'Ecologie et du Développement Durable adopte les mêmes critères pour définir les objectifs de sa politique. Une telle réduction des ambitions pourrait être perçu comme un désengagement de l'Etat dans la politique de recyclage et de modernisation de la gestion des déchets ménagers.