NOTE DE SYNTHESE SUR L'ESTIMATION DES SOUTIENS AUX COLLECTIVITES LOCALES SELON LE NOUVEAU BAREME D DES SOCIETES ADELPHE ET ECO-EMBALLAGES

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1/ INTRODUCTION

Le 4 juin dernier, le Cercle National du Recyclage a souligné lors d'une conférence de presse la complexité du dispositif de soutiens aux collectivités locales selon le nouveau barème D des sociétés agréées Adelphe et Eco-Emballages (le dossier de presse est consultable en cliquant ici). De plus, de grandes réserves ont été exprimées sur les conséquences financières de ce nouveau barème, ainsi qu'un manque de recul sur ce sujet.

Afin de permettre aux collectivités territoriales d'apprécier l'impact financier du passage de l'actuel barème C au nouveau barème D, le Cercle National du Recyclage leur a proposé de calculer leurs nouveaux soutiens. Pour cela, un outil informatique basé sur les formules de calcul figurant dans les demandes d'agrément a été mis à la disposition de toutes les collectivités en faisant la demande.

A ce jour, 51 collectivités locales ont fourni les donnée nécessaires à l'estimation de leurs soutiens au Cercle National du Recyclage afin d'évaluer les retombées économiques de l'application du nouveau barème D sur leurs budgets.

Cette note de synthèse a été réalisée à partir de l'analyse des calculs effectués sur les données réelles des 51 collectivités locales. Elle a pour but de fournir une première estimation des conséquences de l'application du nouveau dispositif de soutiens pour différents types de collectivités locales. Il faut néanmoins souligner qu'il ne s'agit pas d'une analyse statistique. En effet, les données nous ont été fournies par des collectivités suffisamment sensibilisées au problème pour s'adresser au Cercle National du Recyclage . En conséquence, si l'échantillon des collectivités n'a pas été constitué de façon à représenter la situation française dans son ensemble, il n'a pas non plus fait l'objet d'une quelconque sélection.

Pour des raisons de confidentialités, les variations des soutiens du barème C au barème D sont présentées de façon globale et anonyme. Les soutiens étudiés sont :

  • soutien à la tonne triée ; 
  • majorations à l'habitat vertical et à l'habitat rural dispersé ; 
  • soutien à la valorisation énergétique ; 
  • total des soutiens.

2/ SOUTIEN A LA TONNE TRIEE

Le mode de calcul du soutien à la tonne triée a été profondément modifié entre les barèmes C et D.

Dans le barème C, ce soutien est calculé pour chaque matériau (acier, aluminium, papiers/cartons, plastiques et verre) en multipliant des quantités de déchets d'emballages valorisées par un prix de soutien unitaire. Ce dernier est déterminé en fonction de la performance annuelle et il est applicable sur tout le tonnage produit (pour une performance annuelle d'acier de 3 kg/hab., toutes les tonnes sont soutenues à 76,22 €/tonne ).

Dans le barème D, le soutien à la tonne triée est le cumul des soutiens pour chaque matériau et d'une majoration à la performance globale (MPG) obtenue par les collectivités globalement performantes sur les cinq matériaux d'emballages et pour l'ensemble de sa population. Le soutien par matériau n'est plus défini par la dernière tonne triée, comme dans le barème C, mais en fonction d'une courbe en escalier. Les tonnes sont soutenues à des montants différents selon des tranches de performances (pour une performance annuelle d'acier de 3kg/hab., 1 kg est soutenu à 45 € /tonne, 1 kg est soutenu à 62,5 € /tonne et 1 kg est soutenu à 80 € /tonne).

La majoration dépend du taux de performance global et varie de la manière suivante :

Cette majoration s'ajoute au soutien à la tonne triée sous réserve de certaines conditions. Elle est plafonnée à une augmentation de 30 % du soutien à la tonne triée.

Le graphique suivant représente la variation (en pourcentage) du soutien à la tonne triée du barème D majoré par rapport au barème C.

Sur les 51 collectivités locales étudiées, près de 75 % voient leur soutien à la tonne triée, même après majoration, diminuer jusqu'à 40 %. Parmi celles-ci, de nombreuses collectivités sont considérées comme performantes en collecte sélective, avec un taux de performance global supérieur à 50%.

Seules 25 % des collectivités étudiées, dont une seule avec un taux de performance globale supérieur à 50 %, obtiennent un soutien à la tonne triée plus élevé de 3 % à 40 %.

Les baisses de soutiens pour les collectivités étudiées sont directement liées à la modification des règles de calcul, en particulier la diminution des soutiens unitaires par matériau. Dans la plupart des cas, la majoration à la performance globale est trop faible pour compenser les pertes subies par les collectivités locales performantes en matière de quantités d'emballages collectés sélectivement (la proposition de modification de la majoration à la performance globale du 7 juin 2004 est consultable en cliquant ici).

3/ MAJORATIONS A L'HABITAT VERTICAL ET A L'HABITAT RURAL DISPERSE


Ces soutiens sont destinés à tenir compte des difficultés de la collecte sélective rencontrées par les collectivités locales dont le type d'habitat s'éloigne du milieu moyen pavillonnaire (fort habitat vertical, forte ruralité). Ils prennent la forme d'un taux de majoration appliqué aux soutiens à la tonne triée des matériaux acier, aluminium, papier/carton, plastique issus de collecte sélective .

Pour la majoration à l'habitat vertical, le principe de calcul est similaire entre le barème C et le barème D. Le pourcentage de majoration appliqué est calculé comme suit :

% de majoration = 0,6 x taux d'habitat vertical x 100

Le taux d'habitat vertical défini, comme prévu par l'INSEE comme le rapport entre le nombre de logements
compris dans les immeubles de 10 logements et plus et le nombre total de logement du territoire.

Le montant de la majoration est obtenu en multipliant les sommes versées au titre des soutiens à la tonne triée des matériaux acier, aluminium, papiers/cartons, plastiques issus de collecte sélective par le taux ci-dessus. Cette majoration est plafonnée, mais la hauteur des plafonnements est différente entre les barèmes C et D. La comparaison ci-dessous ne porte pas sur les taux de majoration, mais sur les sommes correspondant à la majoration ; ces dernières présentent les mêmes types de variation que les soutiens à la tonne triée.

Afin d'observer l'évolution du soutien à l'habitat vertical, le graphique ci dessous représente la variation de la majoration à l'habitat vertical entre le barème D et le barème C en fonction du taux d'habitat vertical des collectivités locales étudiées.

La plupart des collectivités locales étudiées qui obtiennent une majoration à l'habitat vertical plus importante au barème D ne sont pas des collectivités à fort taux d'habitat vertical. En effet, des collectivités ayant un taux d'habitat vertical inférieur à 20 % peuvent obtenir une augmentation de leurs soutiens de 5 % à plus de 100 %.

Les collectivités avec un fort taux d'habitat vertical, qui devraient être les plus concernées par ce type de soutien financier, ont effectivement droit à ces soutiens, mais, pour certaines d'entre elles, une baisse pouvant atteindre 40 % est à déplorer.

La majoration à l'habitat vertical étant désormais réservée aux collectivités locales qui ont mis en place une collecte sélective sur au moins 50 % de leur habitat vertical, de nombreuses collectivités ne respectent pas ces conditions, notamment en raison des lenteurs d'équipement des zones à habitat vertical, et elles ne devraient plus bénéficier de ce soutien.

La majoration à l'habitat rural dispersé est réservée aux collectivités locales dont la densité de population hors habitat collectif est inférieure à 70 hab./km². Le nouveau barème D prévoit deux types de calcul du pourcentage de majoration à l'habitat rural dispersé en fonction de la superficie de la collectivité territoriale :

  • l'une pour les collectivités de moins de 1 000 km² ;

% de majoration = (1 – taux habitat vertical) x 0,5 x (70 – d)

où d représente la densité de population hors habitat vertical

  • l'autre pour les collectivités de plus de 1 000 km².

% de majoration = (1 – taux habitat vertical) x 0,5 x (70 – d) x(S/1000)

où S représente la surface de la collectivité locale en km²

Les majorations obtenues correspondent au produit du pourcentage de majoration par le montant des soutiens à la tonne triée des matériaux acier, aluminium, papiers/cartons, plastiques issus de collecte sélective. Le graphique ci-après rend compte de la variation de la majoration à l'habitat rural dispersé en fonction de la surface des collectivités locales étudiées y ayant droit.

Cette majoration est particulièrement défavorable pour les collectivités rurales de moins de 1 000 km².

Grâce à ce nouveau mode de calcul, certaines des collectivités étudiées, lorsqu'elles sont rurales et très étendues, bénéficient d'une augmentation de leur majoration à l'habitat rural dispersé pouvant atteindre 850 %. D'autres collectivités, aussi performantes, mais avec une superficie inférieure à 1000 km², obtiennent des hausses beaucoup moins importantes (jusqu'à 60% seulement), voire une baisse de 10 % de la majoration.

Le seuil de 1 000 km² réserve, de fait, cette majoration aux grandes intercommunalités, essentiellement les syndicats départementaux. Certes, les sociétés agréées n'ont jamais caché leur souhait d'encourager le regroupement des petites collectivités rurales, mais le niveau du seuil et l'effet démultiplicateur du calcul restent très surprenant et il est difficile de cerner la volonté politique qu'ils traduisent.

4/ SOUTIEN A LA VALORISATION ENERGETIQUE

Dans le calcul des soutiens à la valorisation énergétique, le principe du gage sur les quantités soutenues de papiers/cartons, de plastiques et d'aluminium a été conservé dans le barème D (une tonne soutenue pour une tonne valorisée d'aluminium et de papiers/cartons et trois tonnes soutenues pour une tonne valorisée de flaconnages plastiques).
Cependant, les quantités soutenues de papiers/cartons et de plastiques ne peuvent dépasser le gisement théorique et celles d'aluminium ne peuvent excéder 25 % du gisement théorique.

Dans le barème C le montant du soutien unitaire à la tonne valorisée dépend du taux de valorisation matière (TVM) de la collectivité.

TVM (barème C) =

(Métaux cs + Métaux compost + 0,5 x Métaux mâchefers + P/C cs + Plast cs + Verre cs) x 100

112,5

Il varie de 15,24 €/tonne à 76,22 €/tonne quel que soit le type de valorisation énergétique.

Dans le barème D, ce même montant est déterminé en fonction du type de valorisation énergétique : 55 €/tonne pour la valorisation électrique et 70 €/tonne pour la chaleur et la cogénération.

La simple comparaison des seuils hauts des deux barèmes permet de craindre une chute des montants versés. En effet, les collectivités locales performantes, avec un taux de valorisation matière dans le barème C supérieur à 50%, bénéficient d'un soutien unitaire de 76,22 €/tonne. Or, dans le meilleur cas, le soutien unitaire passe à 70 €/tonne. Dans ces conditions, quel que soit le type de valorisation énergétique utilisé, leur soutien sera diminué.

Le graphique ci après représente la variation des soutiens à la valorisation énergétique en fonction du taux de performance globale des collectivités locales étudiées.


Parmi les collectivités locales étudiées, seules celles dont le taux de performance globale est inférieur à 50 % auront des soutiens augmentés de 20 % à plus de 100 % lors du passage au barème D, et ceci quel que soit le type de valorisation énergétique utilisé.

Les collectivités globalement performantes, dont le taux de performance globale est supérieur à 50 %, obtiendront des soutiens à la valorisation énergétique diminués de 5 % à 45 % lors du passage au barème D, tous modes de valorisation énergétique confondus. La déconnexion du soutien à la valorisation énergétique du taux de valorisation matière a plus d'impact que le type de valorisation retenue.

Pour chaque matériau concerné, le tonnage incinéré est estimé par la différence entre les données du gisement de référence et les quantités recyclées. La diminution des valeurs du gisement national de référence conduit à diminuer, d'une part, les tonnages incinérés pris en compte dans le calcul des soutiens à la valorisation énergétique, et d'autre part, les sommes versées aux collectivités locales. Cet effet est beaucoup plus accentué pour les collectivités ayant de fortes performances de collecte sélective, pour lesquelles le calcul est effectué en fonction des tonnages incinérés (pour les autres collectivités, le système des gages conduit à calculer le soutien à la valorisation énergétique en fonction des performances de collecte sélective).

Il est probable que les collectivités ayant de fortes performances de collecte sélective vont constater une baisse de leurs recettes liées à la valorisation énergétique en raison d'une diminution du tarif unitaire et de l'assiette de calcul, quelle que soit l'efficacité de la valorisation énergétique pratiquée.


5/ TOTAL DES SOUTIENS
Le nouveau barème D fait disparaître certains soutiens comme l'aide temporaire au démarrage (ATD) ou le soutien au démarrage (SAD). Les sociétés agréées Adelphe et Eco-Emballages considèrent que ces soutiens ne se justifient plus.

Le graphique suivant permet d'observer les conséquences financières du passage du barème C au barème D pour les 51 collectivités locales étudiées, en cumulant l'ensemble des soutiens.

La variation illustrée représente la différence (en pourcentage) entre le total des soutiens barème D (hors compensation) et le total des soutiens barèmes C (hors ATD et SAD) :

La comparaison concerne donc la somme des soutiens suivants :

  • soutien à la tonne triée (STT) ;
  • majoration à la performance globale (MPG) ;
  • majoration à l'habitat vertical (MHV) ;
  • majoration à l'habitat rural dispersé (MHRD) ;
  • soutien à la valorisation énergétique (SVE) ;
  • soutien au compostage (COMPT) ;
  • soutien à la communication (COM).

Prés de 70 % des collectivités étudiées obtiendront un total de soutien en diminution ; la réduction lors du passage au barème D peut aller jusqu'à 40 %. Les collectivités locales les plus performantes en collecte sélective ne sont pas épargnées par ces baisses de soutiens et elles verront leurs recettes fondre jusqu'à plus de 20 %.

La cause de ces baisses globales est la forte diminution des soutiens à la tonne triée pour chaque matériau, soutiens qui sont également à la base de l'ensemble des majorations.

Les collectivités locales qui obtiendront des soutiens plus élevés lors du passage au barème D sont en majorité des collectivités à performances de collecte sélective moyennes, voire médiocres. Certaines obtiendront des soutiens supérieurs de plus de 80 % par rapport au barème C. Ce type de variation positive s'explique par une grande ruralité et une surface du territoire supérieur à 1 000 km². De ce fait, les valeurs des soutiens à l'habitat rural dispersé obtenues au barème D sont très élevées et elles compensent largement toutes les autres pertes.


6/ LES MECANISMES DE COMPENSATION DES PERTES FINANCIERES

6.1 Le principe de compensation des pertes
Lorsque le passage au barème D engendre des pertes financières pour les collectivités, les sociétés agréées Adelphe et Eco-Emballages ont proposé dans leurs demandes d'agréments un système de compensation.

Dans sa première version, ce dédommagement n'était que transitoire et l'année de passage servait de référence pour le calcul de l'écart.

Ces compensations financières sont destinées à dédommager les collectivités dont le passage au barème D entraîne une baisse des soutiens (total barème D – total barème C exempt de SAD et ATD) de plus de 5 %. De ce fait, certaines collectivités ne bénéficieront pas de cette compensation financière.

L'écart est calculé selon la formule suivante :

95% des soutiens barème C – soutiens barème D

Dès le passage de la collectivité locale au barème D, la compensation n'est intégrale que pour la première année, puis elle est dégressive sur les 3 années suivantes (100 % de l'écart la 1 er année, 75% de l'écart la 2 nde année, 50 % de l'écart la 3 ème année et 25 % de l'écart la 4 ème année).

L'application de ce système de compensation peut être représentée de la manière suivante pour les 34 collectivités locale parmi les 51 étudiées qui subiront des pertes financières significatives lors du passage du barème C au barème D.

Malgré les compensations financières proposées, les collectivités les plus performantes auraient subi des pertes encore trop importantes la première année, pertes qui tendraient à s'accroître les années suivantes avec la diminution des compensations financières.

Le Ministère de l'écologie et du développement durable a proposé, dans la dernière version du cahier des charges en date du 27 septembre 2004, une modification du mode de calcul des compensations financières. Ce nouveau dispositif débutera dés 2005 (et non plus lors du passage au barème D) et se terminera en 2010. De ce fait, pour qu'une collectivité puisse bénéficier de l'ensemble des compensations financières, il faut qu'elle signe un contrat barème D au 1er janvier 2005.

Ces nouvelles compensations sont calculées en début d'année pour l'année précédente (en 2006, la compensation sera calculée sur les liquidatifs 2005). La compensation est totale jusqu'en 2008 inclus (100 % de l'écart sera compensé), puis dégressive sur 2 ans (50 % de l'écart en 2009 et 25 % de l'écart en 2010). Cette compensation s'applique uniquement aux collectivités locales déficitaires la première année de passage au barème D et s'interrompt dès lors qu'elles deviennent bénéficiaires. Les soutiens aux conteneurs, les soutiens au démarrage (ATD et SAD) et les soutiens provisoires ne sont pas pris en compte dans le calcul du barème C et donc ne sont pas couverts par la compensation.

L'application de ce nouveau dispositif dit de « lissage des effets du passage du barème C au barème D » représentera jusqu'à 40 % du total des soutiens des collectivités locales étudiées. Par ailleurs, il faut noter que certaines collectivités n'obtiendront pas une compensation intégrale de l'écart entre les soutiens barème D et C, en raison de l'élimination de certains soutiens au barème C dans le calcul de l'écart.

6.2 Les conséquences du nouveau stystème de compensation
L'analyse suivante sera illustrée par l'exemple d'une collectivité performante (c'est-à-dire dont le TPG est supérieur à 50 %), mais qui ne présente pas de caractéristiques particulières : pas de grande ruralité, ni une forte proportion d'habitat vertical, programme de collecte sélective en place (cette collectivité ne bénéficie donc ni de majoration à l'habitat rural, ni de majoration à l'habitat vertical, ni de soutiens au démarrage).

Au 1 er janvier 2005, cette collectivité passe automatiquement ou décide de passer au barème D. Dans l'hypothèse d'une augmentation régulière de ses performances de collecte sélective, l'évolution de ses soutiens sur les six années pleines de l'agrément sera théoriquement la suivante :

Si la collectivité perd la première année, chaque année les soutiens barèmes C et D sont calculés séparément pour les tonnages de déchets d'emballages valorisés et la différence entre les deux soutiens est compensée. Cependant comme la collectivité augmente tous les ans ses performances de collecte, les modes de calcul des soutiens dans les deux barèmes conduiront à une croissance des soutiens au barème C plus importante qu'au barème D. De ce fait, l'écart entre les barèmes C et D augmentera entre 2005 et 2010.

De 2005 à 2008, cette collectivité touchera autant de soutiens au barème D qu'au barème C en raison d'une compensation totale de la différence. En conséquence, le montant des compensations financières sera de plus en plus important pendant ces quatre années.

Dès 2009, les compensations financières diminueront de moitié. La collectivité ne réussira donc plus à rattraper les montants qu'elle aurait dû gagner avec les mêmes performances au barème C. Il est donc particulièrement important que les collectivités tiennent compte du caractère transitoire du dispositif et qu'elles envisagent dès aujourd'hui « l'après compensation ».

Le risque de l'application d'un tel dispositif de compensation tient au fait que la structure du barème D implique qu'une collectivité ayant des performances moyennes bénéficie d'une augmentation de ses soutiens alors qu'une collectivité ayant de bonnes performances voient ses soutiens diminuer. Dans cette situation, une collectivité ayant des performances moyennes ne pourra probablement pas bénéficier de la compensation lors du passage au barème D. Si elle augmente ses performances pendant la durée de l'agrément, elle touchera moins de recettes au barème D qu'au barème C, sans pouvoir bénéficier des compensations prévues. En d'autres termes, l'augmentation des performances ne permet jamais de retrouver les niveaux de soutiens à la tonne triée du barème C, pour les mêmes performances. Dans le meilleur des cas, les collectivités peuvent espérer maintenir leurs recettes au niveau où elles étaient au barème C en 2004, en augmentant leur productivité.


7/ LE SOUTIEN AUX ETUDES D'OPTIMISATION


Pour augmenter les recettes des collectivités, le Ministère de l'écologie et du développement durable et les sociétés agréées mettent l'accent sur l'existence d'un soutien à l'optimisation.

L'optimisation laisse la possibilité aux collectivités d'engager une démarche visant à identifier les possibilités d'améliorer la collecte sélective des déchets d'emballages ménagers sur les plans techniques, économiques, sociaux et environnementaux. L'impact du soutien à l'optimisation sera multiple :

  • ce soutien peut empêcher artificiellement une collectivité d'obtenir les compensations financières en réduisant les écarts entre les barème D et C la première année ;
  • l'application des leviers d'améliorations découverts par l'étude d'optimisation risque de limiter la collecte sélective afin d'assurer une rentabilité économique de la collecte sélective des déchets d'emballages ménagers ;
  • la mise en œuvre des leviers d'optimisations engendrera des coûts supplémentaires pour la collectivité.

Enfin, il faut remarquer que les soutiens à l'optimisation concernent des études ponctuelles, comparables à des aides à l'investissement. Le principe du dispositif « emballages » consiste à contribuer au fonctionnement de la filière de gestion des déchets d'emballages ménagers. Les soutiens à l'optimisation ne sont donc pas comparables aux autres soutiens et ils ne peuvent en aucune manière compenser les réductions engendrées par le passage au barème D.

8/ L'AVIS DU CERCLE NATIONAL DU RECYCLAGE
8.1 Des recettes à la baisse pour les collectivités performantes

Les résultats obtenus au travers des simulations effectuées par le Cercle National du Recyclage ne sont pas extrapolables à l'ensemble des collectivités locales du territoire français. Cependant, ces estimations laissent présager une baisse des soutiens financiers pour de nombreuses collectivités locales.
La quasi-totalité des soutiens à la tonne triée par matériaux diminueront. La majoration à la performance globale favorisera les collectivités moyennement performantes en collecte sélectives. De plus, de grandes disparités entre les collectivités sont à prévoir en fonction non des performances de collecte, mais des particularités du territoire (habitat rural et vertical). La forte diminution du gisement des déchets d'emballages ménagers a des conséquences importantes pour de nombreux soutiens (soutien à la tonne triée, majoration à la performance globale, plafonnement des majorations à l'habitat rural et à l'habitat vertical, soutien à la valorisation énergétique) du fait de son implication directe dans leur calcul.

Les compensations financières proposées par le Ministère de l'Ecologie et du Développement Durable, qui couvrirait à 100 % les écarts financiers jusqu'en 2008, ne sont qu'un pansement sur une hémorragie. Dès 2005, de nombreuses collectivités enregistreront des pertes au barème D malgré la compensation dite à « 100 % de l'écart ». En effet, le calcul de l'écart entre les barème D et C exclut certains soutiens du barème C (soutiens aux conteneurs, ATD et SAD, séparations de programmes, soutiens aux sites touristiques). De plus, à partir de 2009, ces compensations diminueront fortement et de nombreuses collectivités, petites ou grandes, n'arriveront jamais à compenser ces pertes sur un maximum de 4 années.

8.2 Un risque de démobilisation
En conséquence, ce nouveau barème pourrait avoir un effet fortement démobilisateur auprès des collectivités locales. Elles pourraient abandonner ou limiter certaines collectes sélectives coûteuses, par manque de soutiens financiers ou en raison d'une rentabilité financière trop faible.

Le barème D affiche clairement des objectifs globaux de valorisation et de recyclage sans ambition, au plus près des contraintes législatives. Une telle réduction des ambitions peut être perçue comme une forme de désengagement de l'Etat dans la politique nationale de recyclage et de gestion des déchets.

Les collectivités locales devront également compenser dès 2009 les pertes financières engendrées par les fortes diminutions des soutiens. La seule solution possible sera de se tourner à nouveau vers les contribuables, alors que le contexte actuel montre que de nombreuses collectivités ont déjà très fortement augmenté les taxes concernant l'élimination des déchets ménagers depuis plusieurs années.

8.3 Les ajustements indispensables
Le Cercle National du Recyclage demande donc de réexaminer ce nouveau barème :

  • en augmentant les soutiens à la tonne triée par matériau, mesure plus efficace que des compensations financières provisoires ;
  • en excluant le soutien à l'optimisation du calcul de la compensation financière ;
  • en utilisant des mesures de gisement comme référence ;
  • en définissant des objectifs plus ambitieux ;

en augmentant la totalité des soutiens pour que 100 % du coût de gestion des déchets ménagers soit prix en charge d'ici 2010.
Actuellement, seul le Ministère de l'écologie et du développement durable est capable d'apporter certaines améliorations en modifiant le cahier des charges pour l‘agrément d'un organisme en application du décret du 1 er avril 1992, avant la signature des arrêtés donnant agrément aux sociétés Adelphe et Eco-Emballages pour ce nouveau barème.

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