NOTE D'INFORMATIONS RELATIVE A L'ACTIVITE DES SOCIETES AGREES

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A la veille d'une probable renégociation des dispositions contractuelles régissant les rapports entre les collectivités locales et les sociétés agréées, le Cercle National du Recyclage, dans le cadre de son activité d'information de ses adhérents, s'est particulièrement investi dans l'identification des éléments susceptibles d'expliquer les limites actuelles du système français de valorisation des déchets d'emballages ménagers.

Dans l'optique d'une amélioration du dispositif, l'analyse à laquelle s'est livrée notre association a permis de distinguer plusieurs freins qu'il convient de lever pour que la dynamique du recyclage puisse se développer en France.

Réalisé dans un souci renforcé d'objectivité, le travail du Cercle National du Recyclage se situe dans une perspective de progrès. Il pourrait constituer la base de la réflexion des collectivités locales en vue de l'adaptation de leurs rapports avec les sociétés agréées.

 MESURE DU GISEMENT CONTRIBUANT PARTIE I

Déterminant dans le calcul de l'enveloppe des contributions financières qui seront redistribuées aux collectivités locales, le gisement contribuant aux sociétés agréées doit être évalué de façon fiable et pérenne.

Aujourd'hui, il est estimé à partir du gisement total d'emballages ménagers mis sur le marché en France. Or, la valeur de son tonnage varie en fonction des méthodes de calcul utilisées : les deux derniers recensements annoncent des tonnages qui diffèrent entre eux de plus de 50 % . Comment alors estimer le montant des recettes d'Eco-Emballages et, par suite, l'enveloppe globale des soutiens à verser aux collectivités locales quand la valeur dont dépendent ces recettes varie de la sorte ?

Les gisements d'emballages servent aussi de référence à l'évaluation de l'efficacité des sociétés agréées dans le dispositif français de valorisation des déchets d'emballages ménagers. C'est en référence au nombre d'UVC - Unités de Vente Consommateur - ayant cotisé (converties alors en poids) que le tonnage valorisé de la société Eco-Emballages est mesuré. Comment aujourd'hui se positionner par rapport à l'objectif fixé pour 2002 si la base de référence n'est pas définie avec précision ?

Il est temps d'établir une mesure fiable des différents gisements - total et contribuant - afin de caractériser au mieux le nombre d'emballages produit et mis sur le marché. Il sera alors possible de connaître avec précision le montant attendu des contributions financières que recevront les sociétés agréées et qui reviennent aux collectivités locales au titre de la participation des conditionneurs à l'élimination de ces emballages.

Proposition : - établir une mesure fiable et pérenne du gisement total d'emballages mis sur le marché ainsi que du gisement d'emballages contribuant aux sociétés agréées.

 NOTIONS DE COUT/SURCOUT  PARTIE II

N'ayant plus aucune réalité actuelle, la notion de surcoût doit être définitivement abandonnée au profit de la notion de coût, supporté par tous les acteurs de la gestion des déchets d'emballages. On retrouve pourtant le terme encore aujourd'hui dans la définition de la contribution versée par Eco-Emballages aux collectivités locales qui est énoncée dans les conditions générales du contrat Programme de Durée.

Les fonds collectés et redistribués par les sociétés agréées aux collectivités sont destinés à prendre en charge une partie du coût inhérent à la mise en place des systèmes de collecte sélective et de tri. Ils représentent la participation des producteurs et conditionneurs dans l'élimination des emballages qu'ils mettent sur le marché, conformément à la directive européenne 94/62/CE.

Aujourd'hui le soutien distribué aux collectivités locales est insuffisant pour être considéré comme une réelle incitation à s'engager dans la voie de la valorisation matière. Il est également insuffisant pour représenter la part de responsabilités qui incombe aux producteurs dans la gestion des déchets d'emballages ménagers.

Rappelons que, suivant le décret 92-377 du 1er avril 1992, la prise en charge par le conditionneur serait intégrale dans le cas où il choisit de pourvoir à l'élimination des déchets d'emballages générés par ses produits, par le biais de la consignation ou d'un circuit de séparation interne.

Pour s'acquitter de leur obligation d'élimination de leurs déchets, les conditionneurs choisissent aujourd'hui principalement de faire assumer cette responsabilité par un organisme agréé. Ce moyen doit alors permettre de répartir de manière équitable les coûts inhérents au traitement de ces déchets entre les différents acteurs.

La responsabilisation des industriels doit se traduire par un véritable partage des coûts : leur prise en charge doit couvrir pour l'essentiel le coût de la collecte et du tri engagé par la collectivité locale, le reste étant couvert par la vente des produits triés. Elle doit être bien sûr répercutée proportionnellement sur l'intervention financière des sociétés agréées en faveur des collectivités .

Proposition : remplacer définitivement la notion de surcoût par la notion de coût partagé entre tous les acteurs de la gestion des déchets d'emballages ménagers ;

 - faire assumer aux conditionneurs leur obligation d'élimination par une prise en charge par l'intermédiaire des sociétés agréées de la plus grande partie du coût de collecte et de tri des déchets supportés aujourd'hui par les collectivités locales.
 


 EVALUATION DE L'EFFICACITE DU DISPOSITIF PARTIE III

Réaffirmant que le dispositif français de gestion des déchets d'emballages ménagers est pertinent car il repose sur des principes de partenariat, de pragmatisme et de progressivité, son appréciation reste plus mitigée, après quatre années de fonctionnement, au vu de l'évaluation de sa réelle efficacité dans la valorisation des déchets d'emballages ménagers.

Comparé à la production nationale d'emballages, le tonnage de déchets d'emballages ménagers qui bénéficie d'une valorisation matière reste trop faible : en 1996, c'est 16 % du gisement qui a été recyclé . Il est par ailleurs difficile de distinguer une réelle montée en puissance du dispositif car les mesures de référence (gisement total produit, gisement contribuant, etc.) varient selon les années. Il devient alors particulièrement difficile d'accorder un quelconque crédit aux performances annoncées.

De plus, bien qu'il soit impossible de déterminer avec précision un rapport coût/efficacité pour chaque matériau, on peut entrevoir la limite du dispositif en mettant en regard les tonnages de déchets d'emballages ménagers recyclés hors verre grâce à l'action des sociétés agréées (165 000 tonnes) et le montant des dépenses engagées en 1996 (440 millions de francs).

Proposition : - arrêter au plus vite une méthode fiable de mesure des résultats du dispositif français de valorisation des déchets d'emballages ménagers afin de le (re)positionner dans la recherche de réalisation de l'objectif fixé pour 2002 ;

 - préciser les modalités de recensement des DEM valorisés au niveau des instances nationales pour pouvoir prendre en compte les tonnages des matériaux mobilisés par les collectivités hors relations contractuelles avec les sociétés agréées.


 
 DES OBJECTIFS DE VALORISATION MATIERE ET ENERGETIQUES CLAIRS ET AMBITIEUX PARTIE IV 

Des objectifs clairs de valorisation des déchets d'emballages ménagers ont été arrêtés dans la directive européenne 94/62/CE : 50 à 65 % de valorisation globale des déchets d'emballages dont 25 à 45 % de recyclage tous matériaux confondus. En France, le décret 92-377 du 1er avril 1992 ne concerne que les déchets d'emballages issus des ménages et ne fixe aucun objectif chiffré concernant les taux de valorisation matière et énergétique et donc la part que doit prendre le recyclage.

L'objectif français de 75 % de valorisation s'applique uniquement aux déchets d'emballages ménagers pour lesquels les producteurs et importateurs ont contracté avec les sociétés agréées au titre de leur participation à l'élimination des déchets produits par les emballages qu'ils mettent sur le marché ; seul le gisement contribuant est pris en compte pour la réalisation de l'objectif et non pas le gisement total.

Ni le décret de 1992, ni l'arrêté d'agrément de 1996 ne préconisent un objectif qui favorise de façon précise et catégorique le recyclage en accordant une part nettement majoritaire à ce mode de valorisation.

Proposition : - adopter une hiérarchisation claire entre les différents modes de valorisation : valorisation matière et biologique, valorisation énergétique ; ces priorités doivent faire l'objet d'engagements explicites de l'Etat et être intégrées dans le cahier des charges des sociétés agréées ;

 - préciser les responsabilités en ce qui concerne la réalisation des objectifs.

 INVESTISSEMENT D'ECO-EMBALLAGES DANS DES MISSIONS ANNEXES PARTIE V

Conformément à la mission qui lui a été confiée par les Pouvoirs Publics, la société agréée Eco-Emballages contracte avec les producteurs et conditionneurs afin de prendre en charge la valorisation des emballages ménagers pour lesquels ils contribuent. Cette prise en charge - ou mutualisation des responsabilités - se traduit par la mise en œuvre de programmes d'actions en rapport étroit avec cette mission.

La responsabilité de la réalisation de l'objectif de valorisation inscrit dans le cahier des charges défini par l'Etat incombe aujourd'hui en grande partie aux sociétés agréées.

Au vu des faibles résultats obtenus par la société Eco-Emballages et annoncés par l'ADEME , il peut paraître surprenant de voir la société anonyme s'investir dans des missions qui ne sont pas en lien direct avec l'objet de son agrément et présenter parallèlement dans le rapport d'activités de 1996 des prévisions de performances en retrait par rapport à celles annoncées dans l'annexe de réagrément.

Proposition : - renforcer le rôle de la Commission Consultative dans l'examen et la validation de toutes les actions des sociétés agréées qui devront particulièrement s'attacher au respect de leur mission première : la mutualisation de la prise en charge de l'élimination des déchets d'emballages ménagers.

 TRANSFORMATION ANNUELLE DE L'EXCEDENT D'EXPLOITATION EN PROVISION POUR PRESTATIONS A FOURNIR PARTIE VI

Le solde disponible d'un milliard de francs dont jouit aujourd'hui la société anonyme Eco-Emballages correspond au cumul des excédents d'exploitation des quatre années d'activités écoulées : un milliard de francs sur un peu plus de deux milliards reçus au titre des contributions des entreprises adhérentes.

Les arrêtés de 1996 qui donnent agrément aux sociétés Adelphe et Eco-Emballages énoncent pourtant dans leur annexe générale le principe selon lequel " les ressources provenant de l'application du barème tendent à assurer l'équilibre économique et financier du dispositif sans engendrer d'excédents d'exploitation en fin d'exercice ". Nonobstant les instructions de l'arrêté d'agrément - toutefois respectées par Adelphe - il a été autorisé à la société Eco-Emballages, jusqu'à ce jour, de mettre l'excédent annuel en provision pour prestations à fournir.

Si la mise en provision de l'excédent pouvait s'expliquer la première année par l'absence de pronostics sur l'engagement des collectivités, destinataires de ces fonds, dans la mise en place de collecte sélective, aujourd'hui on peut s'interroger sur la pertinence de cet aménagement financier. Alors que, depuis la constitution effective des sociétés agréées en 1993, on assiste à une montée en puissance régulière du dispositif français de valorisation des déchets d'emballages ménagers (qu'elle soit exprimée en nombre de collectivités contractantes ou en nombre d'habitants desservis par une collecte sélective), le montant annuel de la mise en provision par Eco-Emballages reste toujours aussi élevé.

Lors de la renégociation de l'agrément en 1996, une utilisation de cette provision aurait pu être trouvée si les aménagement incitatifs proposés par les collectivités locales avaient été acceptés (extension de la progressivité du soutien à tous les matériaux par exemple, ...).

Comment Eco-Emballages peut-il justifier la provision d'un milliard de francs alors que, dans les budgets prévisionnels qu'elle présente, la société agréée ne prévoit un déficit annuel qu'en 1998 à hauteur d'environ 320 millions de francs ? Même après réactualisation des engagements prévisionnels, Eco-Emballages prévoit un déficit de seulement 17 millions de francs pour l'année 1997. Comme suivant le calendrier la révision du barème amont doit s'effectuer l'année prochaine, il ne s'agit là que des deux seules années dont le bilan présentera un solde négatif. Il est à noter que le principe de progressivité aurait permis, s'il avait été appliqué, d'équilibrer l'augmentation des dépenses dès le deuxième exercice. Pourquoi alors Eco-Emballages a-t-il autant provisionné pour des prestations dont le financement était déjà prévu par le calendrier et par cette disposition ?

Les provisions effectuées pourraient alors correspondre à l'anticipation des versements à ces mêmes collectivités locales au titre du soutien à la tonne triée. Or force est de constater que, malgré l'évolution croissante du tonnage valorisé, les dépenses actuelles n'atteignent toujours pas le montant des contributions perçues ; preuve, s'il en fallait encore, qu'aujourd'hui le barème aval ne permet pas une bonne redistribution de la participation des emballeurs à l'élimination des déchets d'emballages ménagers et qu'aucune justification ne peut être trouvée pour expliquer le solde disponible d'un milliard de francs dont dispose la société anonyme Eco-Emballages.

N'ayant plus l'autorisation aujourd'hui de provisionner, Eco-Emballages est dans l'obligation d'entamer la provision qu'elle a cumulé depuis quatre ans.

Si la mise en provision d'un milliard de francs est réellement justifiée par la prévision d'actions et de soutiens en faveur des collectivités locales alors elle ne peut être utilisée pour pallier le faible montant des contributions en regard des dépenses toujours croissantes, inhérentes à la montée en puissance du dispositif français de valorisation. .

Proposition : - envisager des modalités de distribution de la provision susceptibles de renforcer le caractère incitatif des soutiens aux collectivités : aide à l'investissement, prime de lancement, ...

Afin de lever toute éventuelle suspicion relative au différé renouvelé de l'augmentation du barème amont, il convient que cette distribution puisse s'effectuer en dehors du dispositif habituel (barème aval, ATD, ...) de reversement aux collectivités locales.

 EVOLUTION DETERMINANTE DE LA DEFINITION DE LA TONNE TRIEE PARTIE VII 

Un changement radical de positionnement a eu lieu entre le premier et le second arrêté donnant agrément aux sociétés Adelphe et Eco-Emballages concernant la définition de la " Tonne Triée ", induisant ainsi des modifications majeures dans le fonctionnement du dispositif français .

Avant le réagrément, deux " types " de matériaux pouvaient sortir des collectivités locales :

des " Matériaux Triés " : " repris par un Repreneur choisi par la collectivité, respectant un niveau de tri équivalent à celui des PTM " ;

des " Tonnes Triées " : " reprises par un Repreneur Désigné par une Filière, conformes aux PTM. "

La collectivité avait alors la possibilité :

soit de prendre la garantie de reprise proposée par Eco-Emballages, ce qui l'obligeait en retour à fournir à la Filière des matériaux triés dont la qualité correspondait aux PTM ;

soit de choisir un Repreneur qui assurerait la valorisation de ces matériaux triés dont le cahier des charges était subordonné à son utilisation finale.

Aujourd'hui la notion de Matériaux Triés n'existe plus (Eco-Emballages n'en fait même plus mention dans le contrat Programme de Durée), toutes les tonnes de matériaux triés sont considérées comme des Tonnes Triées. De ce fait, la collectivité a l'obligation de mobiliser des matériaux conformes aux PTM et ce, quel que soit le repreneur - désigné ou choisi.

L'exigence de cette surqualité limite le développement des débouchés des matériaux triés (ex : fines de verre, plastiques mélangés) et enferme les collectivités locales dans les circuits actuels de recyclage totalement maîtrisés par les filières. Cette exigence va également à l'encontre de la réalisation de l'objectif de valorisation mais également à l'encontre de la liberté d'action des collectivités locales.

La nouvelle nuance introduite dans la définition de la Tonne Triée a une autre incidence non sans conséquence pour la collectivité locale : les matériaux hors PTM ne peuvent plus bénéficier du soutien à la Tonne Triée même si une filière alternative de valorisation existe. Est-ce vraiment inciter les collectivités locales à s'investir dans la mise en place de collecte sélective que de limiter les possibilités de bénéficier du soutien à la tonne [de matériaux] triée ? .

Proposition : - réintroduire les notions de Tonne Triée et Matériau Trié comme définies dans le premier arrêté d'agrément qui permettait une plus grande liberté de la part des collectivités locales dans l'écoulement des matériaux valorisables.

 ENCADREMENT DES RELATIONS ENTRE LES SOCIETES AGREES ET LES COLLECTIVITES PARTIE VIII 

Déjà régies par les Pouvoirs Publics au travers de la rédaction du cahier des charges que les sociétés agréées ont à respecter, leurs activités doivent être aujourd'hui mieux contrôlées pour une meilleure distribution des responsabilités dans la gestion globale des déchets.

A titre d'exemple, on observe aujourd'hui que la présence de certains articles du contrat Programme de Durée établi entre Eco-Emballages et les collectivités locales entravent la liberté d'action de ces dernières en :

exigeant une qualité pour les matériaux triés qui n'est pas adaptée aux débouchés et qui, de fait, freine leur développement (cf. § précédent : Changement radical de la définition de la Tonne Triée) ;

privilégiant les relations entre les collectivités et les filières de matériaux, les faisant ainsi entrer dans un marché captif aux nombreuses contraintes dont le respect induit généralement une augmentation des coûts de collecte et de tri qu'elles auront à supporter ;

obligeant les collectivités locales à demander l'aval de la société anonyme pour toute communication concernant la mise en place d'une collecte sélective et la sensibilisation auprès des administrés.

Ne reflétant en aucune manière un caractère incitatif, ces clauses vont même pour certaines d'entre elles à l'encontre de la réalisation de l'objectif de valorisation.

Les mesures suivantes permettront d'encadrer - et de recadrer - l'action des sociétés agréées afin que les collectivités locales soient considérées comme les acteurs décisionnaires essentiels :

la Commission Consultative d'agrément doit avoir un droit de regard sur toutes les actions des sociétés agréées afin d'assurer le respect de la mission d'intérêt général qui leur a été confiée ;

le rôle de la Commission doit être renforcé et son fonctionnement réglementé. Garant de l'équilibre du dispositif, ce lieu unique d'échanges et de concertation doit pouvoir disposer d'un budget propre et d'un secrétariat permanent ;

on veillera également à y renforcer la représentation des collectivités locales pour permettre un réel équilibre dans l'expression et la prise en compte des intérêts de chacun.

Proposition : - encadrer les relations entre les sociétés agréées et les collectivités locales par le renforcement des missions de la Commission Consultative ;

- limiter l'étendue des missions d'Eco-Emballages et les recentrer sur la distribution d'un soutien financier aux collectivités locales.

 CONNAISSANCE DES RELATIONS ENTRE LES SOCIETES AGREES ET LES COLLECTIVITES PARTIE IX

Pour une plus grande transparence et à partir du moment où les relations entre les sociétés agréées et les filières de matériaux interfèrent dans la gestion des déchets dont la collectivité locale a la charge, les conventions entre ces organismes pourraient être jointes d'office au contrat afin que la collectivité contractante connaisse toutes les conditions qui lient la société agréée à ces organismes.

D'autres relations entre les sociétés agréées et les filières de matériaux peuvent être contractées concernant notamment des programmes d'études et de recherche. Dans un souci d'utilisation optimale des fonds issus de la contribution des conditionneurs, il serait également souhaitable que les programmes de R&D menés par les organismes agréés soient.

Proposition : - diffuser les conventions régissant les relations entre les sociétés agréées et les organismes actifs dans la valorisation des déchets d'emballages ménagers ;

- faire valider par la Commission Consultative les programmes de R&D proposés par les sociétés agréées. .

 LIMITE DE L'ACTIVITE D'ADELPHE PARTIE X

Réservée à sa création à la collecte des contributions au titre des emballages en verre pour lesquels seules les entreprises du domaine viti-vinicole pouvaient adhérer, la société agréée Adelphe étend aujourd'hui son activité à la valorisation de tous les matériaux, complexifiant encore les décisions et la tâche des collectivités locales relatives à la gestion des déchets ménagers sur leur territoire. Se pose alors la question de l'intérêt de l'existence même d'Adelphe.
Depuis 1997, Adelphe n'a plus à effectuer de reversements auprès de la société Eco-Emballages, pourquoi alors continuer à limiter son action à un seul secteur d'activité ?
Cette restriction deviendra bientôt un frein au développement des collectes sélectives quand les collectivités locales ne pourront plus contracter avec cette société parce que les contributions perçues auprès des entreprises adhérentes ne suffiront plus pour subvenir aux dépenses prévisionnelles au titre du soutien à la tonne triée et à la communication.

Proposition : - appliquer les mêmes règles de fonctionnement pour toutes les sociétés agréées ;

- étendre le domaine d'intervention d'Adelphe comme défini pour la société Eco-Emballages. 


 ANNEXE ANNEXE

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